《2017年減稅與就業(yè)法》是美國重塑當(dāng)今國際稅收與對外直接投資格局的重要基礎(chǔ)規(guī)則。國際稅收權(quán)利是一國國家主權(quán)的有機(jī)內(nèi)核，既是進(jìn)行國際稅收治理的重要手段，也是國家行使對跨國投資管理權(quán)的重要工具，美國作為霸權(quán)國家改寫國際稅收規(guī)則，將直接導(dǎo)致跨國公司對外直接投資（FDI）發(fā)生移動(dòng)，還將對全球財(cái)政和稅收治理造成沖擊。

中國作為吸引跨國公司投資最為活躍的東道國之一，美國改寫國際稅收規(guī)則將產(chǎn)生何種效應(yīng)，尤其是對于中國高科技產(chǎn)業(yè)格局將產(chǎn)生何種影響，屬于中國未來國際稅收理論和實(shí)踐上的重大問題；筆者主持的《美國財(cái)稅改革對美在華高科技企業(yè)影響及我國的對策研究》課題對當(dāng)前中國積極參與主導(dǎo)全球財(cái)稅治理、制定符合時(shí)代潮流且有助于吸引跨國投資的國際稅收規(guī)則、對中國本土跨國公司走出去實(shí)施稅務(wù)管轄，推動(dòng)“一帶一路”倡議落地，有積極意義和實(shí)踐價(jià)值，本課題研究得出了一些有益的結(jié)論和建議，指出了值得中國汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

美國財(cái)稅改革的影響

第一，全球化與國際稅收體制進(jìn)步之間存在相互促進(jìn)關(guān)系。

稅收權(quán)力是國家主權(quán)的一部分，當(dāng)資本流動(dòng)越出國界（境外）之后，國家主權(quán)也隨之延伸，那么國家的稅權(quán)也將隨之延伸；對外直接投資到達(dá)哪里，國家的稅收管轄權(quán)和管轄范圍就到達(dá)哪里，也就是說一個(gè)國家的稅收邊界是超越主權(quán)邊界的。

一個(gè)多世紀(jì)以來，美國的國際投資遍布全球各個(gè)角落，作為跨國投資載體的跨國公司就像吸盤一樣，牢牢地吸附在全球各地的利潤增長點(diǎn)上。而無論如何受控外國公司（CFC）都無法逃脫美財(cái)政部和聯(lián)邦稅務(wù)局（IRS）管轄，只要跨國公司將收益和利潤（E&P）匯回美國，就需依法繳納聯(lián)邦所得稅，這是美國稅收主權(quán)的體現(xiàn)，也是其國家主權(quán)的體現(xiàn)。

現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家多數(shù)都采用類似的公司稅收法治。然而跨國公司在對外直接投資的同時(shí)，也將先進(jìn)技術(shù)、專利、版權(quán)、工藝等帶往全球，促進(jìn)了東道國技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展，資本和技術(shù)的流出伴隨海外收益回流，從美國延伸出來的資本和技術(shù)紐帶構(gòu)成了全球化網(wǎng)絡(luò)，美國政府也借助這條紐帶，將國際稅收管轄權(quán)延伸到了全球各角落，稅收管轄權(quán)是美國“長臂管轄”的重要組成部分。

第二，東道國（居民國）吸引跨國投資（投資回流）必須改革國際稅收體制并完善稅收法治。

稅收體制往往為適應(yīng)本時(shí)代生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步并隨著理論發(fā)展而制訂，在美國前總統(tǒng)里根執(zhí)政之前，西方國家普遍信奉凱恩斯主義。在“菲利普斯曲線”影響下，政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往能忍受較高的通貨膨脹率。

供給學(xué)派拉弗曲線則認(rèn)為，稅收是稅率與稅基的乘積，變動(dòng)稅率既可影響生產(chǎn)，反過來又會(huì)影響稅收，當(dāng)稅率處于臨界點(diǎn)之下時(shí)，提高稅率能增加政府稅收收入，但一旦超過臨界點(diǎn)后，提高稅率反而將導(dǎo)致政府稅收減少。而且高稅率抑制經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致稅基縮小，稅收下降。反之，減稅刺激經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大稅基，稅收增加。

《1986年稅制改革法》減稅措施主要包括：降低個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、資本利得稅，同時(shí)還增加了企業(yè)所得稅的抵扣，并且改革了美國稅制整體結(jié)構(gòu)，其中包括削減稅收優(yōu)惠、合并稅基、簡化稅收征管等；國際稅收管理采用了全球稅制，但是同時(shí)根據(jù)資本中性原則，對于海外來源所得稅的外國稅，準(zhǔn)許抵免美國應(yīng)納稅收，并部分取消了公司稅收抵扣、加速折舊，以達(dá)到平衡財(cái)政的目的。《2017年減稅與就業(yè)法》再次減稅并徹底改革了30多年來的全球稅制，實(shí)行DRD稅制，放松了對跨國投資的管制，有利于提高跨國公司的全球競爭力。

第三，邊際有效稅率通過影響投資稅率彈性決定對跨國投資的吸引力。

法定稅率是名義稅率，對于高稅率國家來說，低稅率國家就類似稅收天堂，既吸引著跨國公司投資，也吸引著跨國公司申報(bào)納稅。美國在2017年稅制改革前，由于施行遞延所得稅和外國稅收抵免制度，激勵(lì)了跨國公司將收益和利潤留在東道國，進(jìn)行循環(huán)再投資。

但是，跨國投資的總有效稅率要考慮跨國公司稅后真實(shí)收益（R）、通貨膨脹率（i）、經(jīng)濟(jì)折舊（δ）、公司所得稅率（τc）、成本回收津貼現(xiàn)值（z）、融資方式等6項(xiàng)指標(biāo)，確定跨國公司是否追加投資。

長期以來盡管中國的法定稅率維持在25%，但是實(shí)際有效稅率僅為10%左右，在全球主要國家中堪比加拿大等低稅率國家，對國際資本具有強(qiáng)烈的吸引力?？梢娫谂c其他主要FDI東道國各種軟硬件基礎(chǔ)條件都相等情況下，中國受美國等跨國公司直接投資青睞，與邊際有效稅率低存在正相關(guān)性。

第四，美國國際稅收體制變革對在華高科技企業(yè)投資的影響尚不確定。

其一，美國對華高科技投資具有存量規(guī)模大、資產(chǎn)重、供應(yīng)鏈長的特點(diǎn)，2017年美國國際稅收體制轉(zhuǎn)型和有關(guān)驅(qū)動(dòng)投資回流的政策，影響比較短暫，根本原因在于美國跨國公司對華高科技投資的目的，主要是利用中國的市場和強(qiáng)大的供應(yīng)鏈為全球生產(chǎn)；而且由于在華的全球供應(yīng)鏈形成需要一二十年時(shí)間建設(shè)，跨國投資規(guī)劃也具有戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性，單單由于一項(xiàng)政策變化，尚不能很快改變跨國公司投資決策，稅改后美國大企業(yè)繼續(xù)加大對華投資已經(jīng)證明這一點(diǎn)。

其二，中美兩國的稅制有很大差異，邊際有效稅率差也很大。中國高科技企業(yè)有效稅率為10%~11.7%，美國為16.1%，而且跨國公司對外直接投資實(shí)際上繳納的美國外國來源所得稅更低（3%~5%）；跨國公司還充分利用貨幣替代性原理，將海外收益投資美國國債、企業(yè)債和股市，這些都是中國吸引高科科技投資的重要條件。

其三，美國對華高科技投資仍面臨本國政府要求對華脫鉤的壓力。對在華投資表示悲觀的跨國企業(yè)，技術(shù)、軟件與服務(wù)業(yè)企業(yè)占50%，藥廠、醫(yī)療器械和生命科學(xué)企業(yè)占42.9%，值得高度重視。

政策建議

基于以上研究結(jié)論，本課題主要提出四項(xiàng)政策建議：

一是，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持邊際有效稅率的較低水平。

隨著美國2017年稅制改革和國際稅收體制轉(zhuǎn)型（DRD），中國的稅率優(yōu)勢正在喪失，其中決定跨國投資選址的重要稅收指標(biāo)邊際有效稅率（有效邊際稅率）已經(jīng)較高，未來需通過有關(guān)的加速折舊、費(fèi)用化政策進(jìn)行優(yōu)化。

相比之下，美國稅制對于固定資本投資的費(fèi)用化處理十分優(yōu)惠，有利于推動(dòng)投資，美國稅法對機(jī)器設(shè)備折舊給予更優(yōu)厚政策，對機(jī)器設(shè)備權(quán)益融資的優(yōu)惠遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對廠房投資，對機(jī)器設(shè)備的債務(wù)融資在稅前扣除政策支持了企業(yè)加大設(shè)備投資，有利于企業(yè)發(fā)展。因此，如果把投資折舊規(guī)則與法定稅率調(diào)整結(jié)合起來，美國的公司所得稅政策對邊際投資的扭曲程度遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國家，企業(yè)享受到了積極的投資補(bǔ)貼。這是一條重要的國際經(jīng)驗(yàn)。

二是，中國應(yīng)修訂和完善公司法推動(dòng)投資保護(hù)。

母子公司制及其衍生出來的跨國公司全球投資管理體制與規(guī)則體系，是維護(hù)美國霸權(quán)的重要制度框架，其中F分篇規(guī)則，對于將美國跨國公司在海外的利益匯回國發(fā)揮著重要作用，同時(shí)規(guī)范了美國跨國企業(yè)在東道國的投資權(quán)益。

目前我國公司法有關(guān)受控外國公司管理法規(guī)非常薄弱，如只規(guī)定，若中國居民控股公司投資并控制設(shè)立在實(shí)際稅負(fù)低于12.5%的低稅率國家（地區(qū)）的受控外國公司，該受控外國公司所沒有分派回中國控股公司的利潤，將被視同已經(jīng)分派而需在中國納稅；還通過公布不屬于低稅制國家（地區(qū)）的“白名單”等。這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)今中國作為全球投資大國的地位，無法滿足中國將國外資本和先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)來、本土跨國企業(yè)走出去的需要。

因此未來必須加強(qiáng)研究母子公司制及其衍生的跨國公司全球投資管理體制與規(guī)則體系。對于中國來說，中國國內(nèi)財(cái)富積累正在推動(dòng)它成為全球最重要的國際對外直接投資國家之一，F(xiàn)分篇稅制的典范，要求我國未來公司法、稅法和會(huì)計(jì)法規(guī)都要適時(shí)修訂。

三是，中國需要加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)并積極研究知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)律，制定有效的知識產(chǎn)權(quán)稅收政策。

高科技跨國企業(yè)選擇廠址的依據(jù)主要包括稅收優(yōu)惠、工程和技術(shù)人才供應(yīng)、供水質(zhì)量和公用設(shè)施的可靠性、環(huán)境許可程序和其他法規(guī)、員工生活成本以及知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)等因素。

上海美國商會(huì)調(diào)查指出，因知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)因素?cái)R置投資計(jì)劃的在華制造業(yè)企業(yè)占43.9%，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)難度大是導(dǎo)致跨國企業(yè)向外遷移生產(chǎn)能力的主要原因之一?；谥R產(chǎn)權(quán)的獨(dú)特性質(zhì)，《2017年減稅與就業(yè)法》修訂了1986年稅法的轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則，制定了更加嚴(yán)格的F分篇規(guī)則，解決對知識產(chǎn)權(quán)開發(fā)地點(diǎn)和所有權(quán)的影響。

2015年以來中國采納了發(fā)達(dá)國家和G20國家共同推進(jìn)的BEPS的若干建議，未來明確落實(shí)與研發(fā)和無形資產(chǎn)有關(guān)的稅務(wù)和轉(zhuǎn)讓定價(jià)法規(guī)，提高稅務(wù)處理的確定性，才能鼓勵(lì)和促進(jìn)跨國公司的本地研發(fā)和創(chuàng)新。

四是，研究構(gòu)建防范霸權(quán)國家稅制改革對全球資本流動(dòng)沖擊的機(jī)制。

其一，要研究美國作為全球霸權(quán)國家為全球構(gòu)建的財(cái)稅治理框架。美國的利率、匯率、金價(jià)、大宗商品價(jià)格都是全球的價(jià)格基準(zhǔn)，而稅率更是引導(dǎo)著全球資本的流動(dòng)規(guī)模和方向。中國外商投資稅制的確立對于外國直接對華投資帶動(dòng)能力極強(qiáng)，彈性極大。

其二，要研究稅制綜合改革的重要性。獎(jiǎng)勵(lì)折舊政策與稅制轉(zhuǎn)型的協(xié)同效應(yīng)是2017年美國國際稅收體制改革的主要經(jīng)驗(yàn)之一。研究發(fā)現(xiàn)，美國的投資彈性系數(shù)為6~14，降稅率、縮小稅基有降低資本使用成本的激勵(lì)效果。必須研究如何將降低稅率、擴(kuò)大稅基、加大定向扣除或加速折舊相結(jié)合，使投資稅率彈性最大，更好吸引投資。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

中國還應(yīng)從美國財(cái)稅改革中汲取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

第一，警惕美國財(cái)稅制度理念與制度運(yùn)行悖論的危害與教訓(xùn)。

雖然美國較早建立了現(xiàn)代預(yù)算制度，但是卻早已拋棄了“量入為出”的財(cái)政原則。

其一，聯(lián)邦財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)取決于全球治理和游說集團(tuán)的強(qiáng)弱，軍工利益集團(tuán)、農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)、退伍軍人、包括醫(yī)保和養(yǎng)老等社保利益集團(tuán)等，往往依靠強(qiáng)大的資金游說投入和手中的選票，通過支出比重?cái)U(kuò)大、稅式支出等名目，換得巨額財(cái)政資金，導(dǎo)致聯(lián)邦財(cái)政規(guī)模失控、結(jié)構(gòu)失調(diào)。

其二，大型跨國公司、養(yǎng)老基金、慈善組織等利用同樣手段，獲得巨大減稅利益，而聯(lián)邦政府彌補(bǔ)稅收與預(yù)算差額的資金來源只有巨額國庫券發(fā)行。如今聯(lián)邦財(cái)政累積了27萬億美元債務(wù)。

其三，從聯(lián)邦財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，企業(yè)稅收占比不足10%，而社保稅和個(gè)人所得稅占總稅收收入的85%以上，實(shí)際上來自不生產(chǎn)階級的稅收（暫扣收入）占全部財(cái)政收入四成以上，并已購買了聯(lián)邦債務(wù)，它終將成為聯(lián)邦政府國家治理的負(fù)擔(dān)，并在未來導(dǎo)致債務(wù)鏈的中斷。

第二，中國財(cái)稅改革必須避免利益集團(tuán)的操縱。

曼庫·奧爾森在其主要著作《國家的興衰：經(jīng)濟(jì)增長、滯脹和社會(huì)僵化》中，提醒注意各種利益集團(tuán)的政治游說影響公共政策，這些政策往往提倡貿(mào)易保護(hù)主義、反對科技進(jìn)步，并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，游說成本卻由整個(gè)社會(huì)分擔(dān)。

隨著時(shí)間流逝，在各行各業(yè)都會(huì)形成利益固化的利益集團(tuán)組織，規(guī)模越來越大，這時(shí)整個(gè)國家將承擔(dān)越來越重的治理負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰落、社會(huì)停滯，利益集團(tuán)與中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)不相容。

第三，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持稅收以籌集財(cái)政收入為目標(biāo)的基本財(cái)政職能。

稅收既要充足穩(wěn)定，又要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長，還要保證社會(huì)整體稅收負(fù)擔(dān)確定，并使納稅負(fù)擔(dān)保持均衡。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）