財政是各國國家治理乃至全球治理的基礎和支柱。冷戰(zhàn)結束后，全球化拉開了大幕，世界經(jīng)濟一體化迅猛發(fā)展，財政稅收對于國家治理的作用引起了越來越廣泛的關注。

世界銀行報告《世界變革中的國家》（World Development Report 1997:The State in a Changing World）曾經(jīng)從理論上闡述了政府與市場的關系，其中國家治理的公共財政手段是財稅政策，這再次印證了亞當·斯密“財政乃庶政之母”在宏觀經(jīng)濟思想史上的意義。

美國財稅體制難題

一個多世紀以來美國財政稅收體制難題根深蒂固。美國自19世紀90年代起進入了壟斷資本主義階段，壟斷資本要求動員國家力量，推動和保護過剩資本向海外投資，所謂“資本輸出中性”理論應運而生?？鐕鴫艛噘Y本要求聯(lián)邦政府，對于跨國公司的海外投資利潤與國內(nèi)投資所得需采用相同稅率，這樣海外所得申報美國聯(lián)邦稅就享受抵免，稅負予以免除。由于各國要素稟賦和發(fā)展階段的差異，長期以來，海外資本普遍處于稀缺階段，美國壟斷資本輸出所獲利潤是極其豐厚的。

當今全球跨國投資格局中美國資本的優(yōu)勢，很大程度上與其國際稅收政策的塑造與推波助瀾有關。20世紀80年代冷戰(zhàn)結束后，在美元霸權籠罩下，美國資本再次借著有關政策和技術創(chuàng)新優(yōu)勢，向轉軌國家大舉投資，再次分享了所謂“和平紅利”，造就了美國巨型壟斷企業(yè)興起，傳統(tǒng)企業(yè)如波音、通用、沃爾瑪?shù)?，?shù)字企業(yè)如微軟、蘋果、亞馬遜、Facebook等個個富可敵國，而這些企業(yè)對于聯(lián)邦稅收的貢獻非常小。

據(jù)有關統(tǒng)計和分析資料，2017年稅制改革后，企業(yè)所得稅率降為21%，但是2019年379家盈利企業(yè)實際稅率為11.1%；91家企業(yè)未繳稅；56家公司的實際稅率只有0~5%，平均稅率僅為2.2%。如果加上聯(lián)邦社保支出，考慮所謂合理的“稅收籌劃”問題，美國財政的特點表現(xiàn)為“生之者寡，食之者眾；為之者舒，用之者疾”?？梢娒绹斦碾y題是制度內(nèi)生的，解決難題需從內(nèi)部建設上找原因并著手。

當代全球治理的挑戰(zhàn)主要源自1986年以來美國的稅制改革。《1986年稅制改革法》出臺之前，美國經(jīng)濟已經(jīng)歷了長達十多年的長期滯脹，于是在上世紀80年代中期，里根當局通過采取所謂“降稅率、擴稅基”措施，大大降低了企業(yè)稅負，鼓勵跨國企業(yè)進行海外投資，并允許跨國企業(yè)來自海外利潤所得無限期遞延納稅；加上美國企業(yè)選擇以“穿透企業(yè)”身份申報納稅，企業(yè)所得稅在聯(lián)邦稅收收入中的重要性一降再降，目前只占一成左右，導致聯(lián)邦財政走上了長期嚴重赤字道路。

以2020年納稅年度為例，在美國新冠疫情流行期間，獲得美國國稅局（IRS）20%稅收減免的企業(yè)就有2100萬家。迄今為止美國聯(lián)邦債務中有高達28萬億美元的公共債務，可以說主要是由于1986年以來改革美國稅法和揮霍性的支出政策造成的。盡管此后美國聯(lián)邦稅率逐步提高到全球最高水平，《2017年減稅與就業(yè)法》大幅下調聯(lián)邦稅率再次使美國稅收收入急劇減少，赤字連年加大，目前的公共債務已占GDP的110%~120%，公眾持有債務占比80%以上，不但動搖著美國國家治理的根基，而且對全球經(jīng)濟穩(wěn)定帶來巨大負面影響，為此美國也曾聯(lián)合其他主要發(fā)達國家（OECD），在全球稅收治理方面做出過努力，BEPS（稅基侵蝕和利潤轉移）行動計劃即為例證。

如何共同應對稅收難題

BEPS行動計劃是各國共同應對當代稅收難題的基本共識。三十多年來，美國稅制改革直接帶動全球各國和地區(qū)稅制出現(xiàn)相同的變革趨勢。一是各國和單獨關稅區(qū)普遍下調稅率，其中個人所得稅稅率下調，扣除增加；企業(yè)所得稅稅率大幅降低，減免稅措施增多。

二是社保稅征收力度加大，暫扣收入占比上升。目前社保稅占各國財政收入的比重正在不斷加大，尤其是美國，社保稅工薪稅占全部財政收入的三四成以上，實際上形成了政府對于未來的負債，政府財政風險越來越顯性化，亦越來越大。

三是各國紛紛開征環(huán)保稅，涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等，尤其是美國拜登政府對于所謂“碳稅”政策十分看重，并將其作為制約其他貿(mào)易伙伴競爭力的可利用手段。

四是數(shù)字稅收也在成為一些發(fā)達國家增加財政收入的主要稅收政策，從而導致美國與歐洲國家稅收糾紛越來越頻繁，各國呼吁共同采取措施的呼聲越來越高，BEPS行動計劃應運而生。

五是各國國際稅收管理與反避稅力度不斷加大，建立轉讓定價稅制、推行“預約定價制”、要求企業(yè)對國外利潤進行申報、控制跨國企業(yè)在避稅天堂設立企業(yè)的遞延納稅政策、強化移民稅收管理等。

六是在稅收征管方面各國強化了合作，其中，2013年由G20（二十國集團）和OECD（經(jīng)合組織）共同推動BEPS行動計劃，就是全球各國進行稅收合作、完善全球財稅治理工具的重要進展。

BEPS行動計劃有利于各國在國際稅權斗爭中維護跨國投資利益。據(jù)《2020年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，2019年中國對外直接投資1369.1億美元，年末對外直接投資存量達2.2萬億美元，僅次于美國和荷蘭。中國對外直接投資流量蟬聯(lián)全球第二，對全球對外投資流量的貢獻度連續(xù)4年超過10%，存量規(guī)模保持全球第三，占全球比重保持穩(wěn)定，為全球經(jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻，同時中國跨國投資的稅收權益亟待加強保護。

BEPS行動計劃使全球國際稅收協(xié)調從雙邊走向多邊，通過簽署多邊公約，突出解決雙重不征稅問題。中國的積極參與推動了全球國際稅收治理體系重塑，由于采納最新BEPS計劃成果，對于防止稅收協(xié)定濫用、提高爭議解決機制效率、彌補稅收侵蝕與利潤轉移漏洞、完善我國的稅收制度網(wǎng)絡，都起到了正面的推動作用。尤其是公約涵蓋了“一帶一路”倡議沿線數(shù)十個國家，對于中國企業(yè)走出去，國家對于相關企業(yè)的稅收權益的管理都起到了正面作用，有利于中國與有關國家劃分稅收利益、解決稅收爭議。

“全球最低稅”解決不了美國財政治理難題

BEPS行動計劃利潤轉移政策對美國國際稅收政策產(chǎn)生了結構性影響。首先，美國是BEPS行動計劃的推動者也是受益者。但美國財政部卻認為，美國是跨國避稅的主要受害者，美國作為推動建立更高標準打擊國際避稅的國家之一，執(zhí)行了國別報告（CbC），杜絕了有害稅收實踐、同意交換判決書要求，并制定了全球最嚴格的反避稅標準，推動多邊協(xié)議也最積極。但由于資本和無形資產(chǎn)收入轉移泛濫成災，跨國企業(yè)通過轉讓定價向避稅天堂轉移資金，破壞了公平交易，因此，各國必須聯(lián)合行動，才能落實獨立交易原則。

其次，美國財政部認為，雖然BEPS行動計劃的轉讓定價政策對美國企業(yè)來說是前所未有的機會，但是BEPS行動計劃本身并不利于國際稅收治理體系建設，美國將繼續(xù)推進國別報告制度。

再次，美國實施BEPS行動計劃的主要訴求在于維護本國稅收權益。美財政部認為，美國參與BEPS行動計劃的主要目標是杜絕其他國家對它的稅基征稅。然而，要一勞永逸應對BEPS挑戰(zhàn)，就要把稅率降低到更有國際競爭力的水平，徹底改革美國落后的國際稅收體系。美國財政部應通過落實BEPS行動計劃，最大限度減少無國界收入，保護美國利益。但由于長期以來美國跨國公司遵從有關轉讓定價規(guī)則，不能因為BEPS行動計劃造成新的稅收爭端，BEPS行動計劃必須給各國以充分的空間。在新的轉讓定價規(guī)則面前，美國維護獨立交易原則的空間不大，從而限制了國稅局對巨額利潤的征稅實踐。

拜登政府拋出“全球最低稅”解決不了美國財政治理的難題。美國國家治理的最大特點是利益集團政治，2020年美國暴發(fā)新冠疫情給了拜登取得執(zhí)政權的機遇，同時也給了民主黨施展其解決美國社會問題能力的機會?，F(xiàn)在拜登上任即將滿百天，其政績將成為2022年中期選舉和2024年大選的主要晴雨表。

從美國近期出臺的各項財政稅收政策看，都體現(xiàn)了拜登以及民主黨的長期理念。然而回饋大企業(yè)的選票支持，也是拜登政府政策未來的著力點，拋出數(shù)萬億美元的基礎設施建設計劃，是民主黨與不同利益集團利益結合的最佳著力點，也是前屆共和黨行政當局四年并未兌現(xiàn)的“承諾”，而“全球最低稅”則成為基建籌措資金的制度改革保障之一。

美國財長耶倫認為，只有發(fā)達國家共同制定全球最低企業(yè)稅率，才能防止美國跨國企業(yè)將利潤轉移至低稅區(qū)，逃避納稅義務。而且，各國共同設定全球最低企業(yè)稅率，有助于結束競相壓低企業(yè)稅率、侵蝕企業(yè)稅基的行為，確保稅制穩(wěn)定、財源充足，加大公共產(chǎn)品提供應對急需，同時實現(xiàn)納稅公平原則。

耶倫的倡議屬于拜登政府為基建計劃籌資的一種良好愿望。然而“全球最低稅”倡議真正落到實處，尚有非常漫長的過程。維護BEPS計劃成果，強化全球財政稅收治理步伐協(xié)調，是維護全球政治經(jīng)濟秩序、進行全球治理的必要步驟，美國從維護G20和OECD共同承諾出發(fā)，共同維護國際財政稅收秩序，也對其國家財稅治理產(chǎn)生重要價值。

（作者系上海財經(jīng)大學美國財政與經(jīng)濟研究所研究員、博士生導師）