最近，美國呼吁G20（二十國集團(tuán)）共同實(shí)施全球最低稅引起爭論。美財(cái)長耶倫提出，三十多年來各國競相通過追逐更低稅率、吸引跨國投資的做法現(xiàn)在必須結(jié)束，G20成員國要統(tǒng)一全球最低稅率，這樣既能保證跨國公司競爭力，還能確保成員國政府擁有穩(wěn)定的稅收體系，籌措足夠的財(cái)政收入，并投資基本公共產(chǎn)品。

國內(nèi)政學(xué)界對(duì)于耶倫的“全球最低稅”概念以及有關(guān)協(xié)議的簽署頗為關(guān)注，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，“全球最低稅”將對(duì)中國的跨國企業(yè)投資產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致企業(yè)外流；也有持中性的看法，還有一些較為積極的看法。那么如何看待耶倫的“全球最低稅”倡議？實(shí)施“全球最低稅”會(huì)產(chǎn)生什么影響呢？中國應(yīng)當(dāng)參加相關(guān)的協(xié)議嗎？中國應(yīng)提出本國的方案嗎？

當(dāng)前國際稅收治理需要達(dá)成共同框架協(xié)議。實(shí)際上，“全球最低稅”概念早已提出，OECD（經(jīng)合組織）和G20早在兩年前即組織了137個(gè)國家和地區(qū)展開共同商討，還擬于2021年中期達(dá)成有關(guān)的協(xié)議，其中即包含“全球最低稅協(xié)議”。然而，耶倫女士的“全球最低稅”顯然與OECD和G20的“全球最低稅協(xié)議”并非同一概念。

一段時(shí)期以來，全球化潮流和信息科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)步推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起，由于其獨(dú)特的性質(zhì)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)不但難以征稅，而且造成更加廣泛的轉(zhuǎn)讓定價(jià)、跨國避稅問題，“避稅天堂”的存在是上述亂象不可回避的根源。所以O(shè)ECD表示，當(dāng)前由于全球缺乏共同解決方案，可能導(dǎo)致單邊數(shù)字服務(wù)稅泛濫，有害稅收和貿(mào)易爭端不斷增加，進(jìn)而損害各國稅收的確定性和跨國投資，甚至還會(huì)造成全球單方面征收數(shù)字服務(wù)稅，引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，導(dǎo)致全球GDP每年減少1%以上?？梢娊y(tǒng)一的稅收規(guī)則是各有關(guān)國家的利益之所賴，制定統(tǒng)一的國際稅收規(guī)則是大勢所趨，協(xié)商最低稅率是辦法之一。

目前多數(shù)國家的共識(shí)是按照“雙支柱方案”建立統(tǒng)一的國際稅收體制。2020年12月10日，OECD和G20成員國宣布，在尋求應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的稅收挑戰(zhàn)長期方案方面，各國取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這就是2019年以來逐步形成的“雙支柱方案”。這種包容性的“雙支柱方案”框架體現(xiàn)了未來政策協(xié)議的一些關(guān)鍵特點(diǎn)、原則和稅率的一致性，但仍待彌合意見分歧。其中，第一支柱藍(lán)圖將確立跨國企業(yè)應(yīng)在何處納稅，新的“關(guān)聯(lián)”規(guī)則確定了國家間分享征稅權(quán)的全新方式，其目的是針對(duì)數(shù)字密集型跨國企業(yè)或面向消費(fèi)者的跨國企業(yè)，即使在東道國沒有投資實(shí)體，也要確?？鐕髽I(yè)在開展連續(xù)經(jīng)營和重要業(yè)務(wù)時(shí)正常納稅。第二支柱藍(lán)圖將引入“全球最低稅”，解決與跨國公司稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）項(xiàng)目行動(dòng)有關(guān)的遺留問題。“雙支柱方案”將確保全球稅收制度的公平性和公正性，并使國際稅收結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的和不斷變化的商業(yè)模式。

“雙支柱方案”可能產(chǎn)生正向綜合經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。一項(xiàng)分析顯示，在建立“雙支柱方案”后，僅實(shí)施“全球最低稅”即可使全球企業(yè)所得稅（CIT）收入增加4%或每年增加1000億美元財(cái)政收入；而支柱一方案確立的“關(guān)聯(lián)”規(guī)則，還可能向市場轄區(qū)再分配1000億美元稅收，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國際稅收的公平要求。

G20和OECD國家的“全球最低稅”方案具有如下一些特征。首先，它是各國共同協(xié)商達(dá)成的、解決與BEPS項(xiàng)目行動(dòng)有關(guān)的稅收遺留問題的初步共識(shí)；其次，它是解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起以來，諸多全球稅收問題一攬子方案的兩個(gè)支柱之一；再次，它旨在實(shí)現(xiàn)全球稅收的公平性和公正性；最后，它具有解決國際稅收與未來商業(yè)模式的長期適應(yīng)性。

耶倫的“全球最低稅”概念代表鮮明的美國民主黨立場。耶倫早在為財(cái)政部長提名在參議院作證時(shí)，即拋出了“全球最低稅”設(shè)想。首先，她呼吁各國應(yīng)共同推出“全球最低稅”，為跨國公司稅收創(chuàng)造更公平的競爭環(huán)境，保證全球經(jīng)濟(jì)增長。其次，耶倫拋出“全球最低稅”的目的，是為拜登行政當(dāng)局的基建計(jì)劃籌資。包括路透社、美聯(lián)社、紐約時(shí)報(bào)、華爾街日報(bào)、CNN等各大傳媒都指出，在拜登和民主黨提出2.3萬億美元基建計(jì)劃，并將企業(yè)所得稅率回調(diào)到28%的方案遭到國會(huì)兩黨一致反對(duì)后不久，耶倫即拋出了“全球最低稅”倡議，其目的就是為拜登基建計(jì)劃尋找籌資門路。再次，耶倫“全球最低稅”是逼其他國家為拜登方案背書。加州大學(xué)伯克利分校稅收學(xué)家阿蘭•奧爾巴赫（Alan Auerbach）認(rèn)為，OECD國家的談判焦點(diǎn)之一，是其他國家能否采用全球最低稅方案；而拜登擬將特朗普稅法中的美國最低稅率（GILTI）從10.5%提高到21%，同時(shí)將企業(yè)稅率提高到28%；還將報(bào)復(fù)其他不愿設(shè)立“最低稅”的國家，對(duì)他國在美設(shè)立子公司征重稅。

耶倫“全球最低稅”設(shè)想在國內(nèi)并未達(dá)成共識(shí)。美參議員帕特•圖米（Sen. Pat Toomey）說，耶倫的倡議在海外不太可能取得多大進(jìn)展，而且如果在2022年中期選舉中，共和黨重新獲得國會(huì)多數(shù)席位，耶倫“全球最低稅”方案也就廢了，而且即使美國與各國達(dá)成協(xié)議，也不像國際條約那樣具有約束力。也有一些批評(píng)人士認(rèn)為，美國提高稅率會(huì)導(dǎo)致企業(yè)遷往稅率較低的國家，所以，如果美國與其他國家共同實(shí)行“全球最低稅”，至少會(huì)部分抵消上調(diào)稅率的不利因素。

但“全球最低稅”方案有助于各國共同盡早解決“稅收天堂”避稅痼疾，是值得支持的。美稅務(wù)專家表示，2017年美全球無形低稅收收入（即GILTI）政策，在探索全球最低稅方面取得了經(jīng)驗(yàn)。

其他國家與美國一致實(shí)施“全球最低稅”的可能性不高。雖然OECD國家堅(jiān)持認(rèn)為，“全球最低稅”是好建議，但是稅率的確定應(yīng)當(dāng)由OECD國家協(xié)商一致。而且在歐洲國家缺少統(tǒng)一財(cái)政背景下，內(nèi)部達(dá)成協(xié)議也不太容易。因?yàn)闅W洲國家的企業(yè)最低稅率差別很大，匈牙利只有9%、愛爾蘭為12.5%、葡萄牙為31.5%、法國為32%。歐盟自2011年以來試圖統(tǒng)一對(duì)公司征稅，針對(duì)的是統(tǒng)一的稅基（CCCTB），但卻并不是共同稅率，因?yàn)檎鞫悪?quán)往往是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)模式的核心而受到各國議會(huì)嚴(yán)格保護(hù)，豈容他人染指？此外，OECD的目標(biāo)仍是堅(jiān)持推出“雙支柱方案”，即既要統(tǒng)一協(xié)調(diào)對(duì)谷歌、亞馬遜、微軟等大企業(yè)征稅，也要對(duì)所有跨國公司征收最低稅，以保證各國政府籌措財(cái)政收入。

通過以上分析可見，歐美達(dá)成協(xié)調(diào)一致簽署“全球最低稅協(xié)議”矛盾解決并非一蹴而就，且歐美之爭也反映了如下兩個(gè)主要的實(shí)質(zhì)性問題。

第一，耶倫的“全球最低稅”反映了美國財(cái)政治理需要。稅收體制只是國家治理的一方面，其另一面是財(cái)政支出，只有對(duì)稅收和支出進(jìn)行綜合考察，才能全面認(rèn)識(shí)耶倫“全球最低稅”的本質(zhì)。美國聯(lián)邦財(cái)政具有“全球財(cái)政”的特點(diǎn)，即聯(lián)邦財(cái)政支出是面向全球、維護(hù)“美國霸權(quán)”利益的。長期以來，美聯(lián)邦財(cái)政主要通過稅收和債務(wù)兩種手段籌措財(cái)政收入，而債務(wù)政策和聯(lián)儲(chǔ)的美元發(fā)行結(jié)合得尤其緊密。尤其是經(jīng)歷2007~2009年“大衰退”后，經(jīng)常性赤字平均保持在國際穩(wěn)健財(cái)政指標(biāo)3%以上；2020年在經(jīng)歷了新冠疫情沖擊后，美聯(lián)邦赤字率已接近15%，而且這一狀況很可能繼續(xù)持續(xù)下去，那么不但拜登基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃的籌資將受到影響，而且還將直接影響美國的全球治理能力，于是拜登和民主黨提出，要與盟友聯(lián)手共同開展全球稅收治理，“全球最低稅”是其中的核心環(huán)節(jié)，實(shí)際上就是美國要拉盟友為拜登的美國治理和全球治理背書。

第二，“全球最低稅”的實(shí)質(zhì)是國家稅收主權(quán)之爭。目前有135個(gè)國家支持OECD“全球最低稅”方案，但共識(shí)之外還有爭論，例如，究竟是應(yīng)按照公司總部所在地，還是按照跨國收入來源地對(duì)公司征稅？如何對(duì)數(shù)字公司征稅？這些難題既有一個(gè)多世紀(jì)以來的老問題，也有近幾十年數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起產(chǎn)生的新問題。這就是OECD提出的“全球最低稅”框架，即不應(yīng)在跨國公司總部所在地對(duì)企業(yè)征稅，而應(yīng)根據(jù)用戶所在地，也就是跨國企業(yè)投資的東道國對(duì)企業(yè)所得征稅。但這種稅收結(jié)構(gòu)對(duì)美國是不利的，并且可能導(dǎo)致美國科技公司在歐洲和其他國家繳稅更多。對(duì)此美國威脅說要提高歐洲和其他國家跨國公司在美銷售產(chǎn)品的稅收。耶倫當(dāng)選財(cái)長后表示，將不再制定“安全港規(guī)則”，以允許科技企業(yè)選擇在海外納稅，這就消除了特朗普時(shí)代美歐達(dá)成稅收協(xié)議的主要障礙。所以專家認(rèn)為，各國達(dá)成“全球最低稅”的可能性在加大，也有一定道理。

“全球最低稅”對(duì)于中國的影響待定。耶倫的“全球最低稅”方案是否會(huì)對(duì)OECD和G20國家發(fā)生影響，還需要觀察。實(shí)際上，影響跨國投資的因素可分長期和短期兩種，諸如國家政治穩(wěn)定、法規(guī)健全、經(jīng)濟(jì)增長好、市場廣闊、基礎(chǔ)設(shè)施完備性、對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)有力等都是主要因素；而諸如稅率的調(diào)整、財(cái)政赤字的年度變化是短期因素。只有對(duì)跨國投資產(chǎn)生長期影響的因素才是根本性的，而跨國企業(yè)決定是否投資一個(gè)國家、是否追加對(duì)東道國投資，往往要綜合考量，其重要的指標(biāo)之一是實(shí)際邊際有效稅率。

長期以來，各國的法定稅率雖較高，但是據(jù)有關(guān)資料計(jì)算，由于采取了全球各國通行的稅前扣除、抵扣等稅收激勵(lì)政策，實(shí)際邊際有效稅率都低于法定稅率，我國也是一樣的。盡管中國的法定稅率維持在25%，但是實(shí)際稅率要低一些，加上中國穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)形勢，以及為外國投資提供的周到服務(wù)，保證了對(duì)國際資本的吸引力。

中國在新時(shí)代應(yīng)當(dāng)參與主導(dǎo)“全球最低稅”體制建設(shè)。作為全球有影響力的大國，數(shù)十年來在參與國際治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，2013年中國與G20國家和OECD國家共同參與制定BEPS行動(dòng)方案，推動(dòng)全球稅收治理取得了經(jīng)驗(yàn)和成效。隨著“一帶一路”在歐亞大陸和世界其他國家相繼落地，中國跨國企業(yè)走出去也需要與東道國企業(yè)在公平的稅負(fù)基礎(chǔ)上進(jìn)行公開競爭，只有遵守相應(yīng)的國際規(guī)則，才有助于維護(hù)中國的稅收主權(quán)，有助于維護(hù)企業(yè)的利益，有助于中國彰顯“負(fù)責(zé)任大國”形象，并通過為全球提供國際治理的公共產(chǎn)品，助推和平發(fā)展事業(yè)。

中國應(yīng)積極研究并提出“全球最低稅”替代方案。從原則方面出發(fā)，一是堅(jiān)持各國協(xié)商一致原則，不能對(duì)稅率做硬性的要求，但是需要有共同認(rèn)定的稅基；二是中國方案應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)各國稅收主權(quán)；三是中國方案要有利于推進(jìn)“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨國跨境投資；四是中國方案要有利于中國加強(qiáng)對(duì)“走出去”的跨國企業(yè)的稅收管理；最后，中國方案要體現(xiàn)向不發(fā)達(dá)國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家實(shí)行稅收優(yōu)惠，踐行發(fā)展的思想。（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)美國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)研究所研究員）