隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村宅基地閑置而未能得到有效利用。宅基地的有效利用，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段。

進(jìn)行宅基地管理制度的改革，需要進(jìn)一步明確宅基地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利，糾正宅基地等同于社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜地決定土地退出和利用形式。

本文在調(diào)研山西省呂梁市具有代表性的村莊案例的基礎(chǔ)上提出，應(yīng)根據(jù)自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，實(shí)施差異化的盤活宅基地的政策。將閑置宅基地用于各種農(nóng)業(yè)用途的，均視為建設(shè)用地調(diào)減。在高效利用農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)上產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)交易。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段，高效利用經(jīng)濟(jì)資源是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。伴隨著城市化進(jìn)程，一方面，農(nóng)村宅基地卻越占越多，另一方面，大量宅基地出現(xiàn)閑置。越是相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口越是大量流出，農(nóng)村宅基地閑置的問(wèn)題越是嚴(yán)重。

本文將基于山西省呂梁市的調(diào)研和案例分析，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地有效利用的背景、現(xiàn)狀和體制障礙進(jìn)行研判，并對(duì)下一步農(nóng)村宅基地有效利用的實(shí)踐提出改革建議。

一、背 景

（一）中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“在集聚中走向平衡”的趨勢(shì)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升至2019年的60.60%?？v觀世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，其城鎮(zhèn)化率均穩(wěn)步上升，直至80%甚至以上。與世界上相同發(fā)展階段的國(guó)家相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率仍然偏低，人口集聚明顯滯后于經(jīng)濟(jì)集聚，城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距仍然明顯。

人口從地理劣勢(shì)地區(qū)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)流動(dòng)將是長(zhǎng)期趨勢(shì)。在地理優(yōu)勢(shì)地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)集聚帶來(lái)大量就業(yè)機(jī)會(huì)，但卻面臨勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題；與之相對(duì)，在地理劣勢(shì)地區(qū)，規(guī)?；同F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展則產(chǎn)生相對(duì)富余的勞動(dòng)力。在勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙逐漸減緩的背景下，人口將進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚。

預(yù)計(jì)到2025年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率或?qū)⑦_(dá)到65.5％。在更長(zhǎng)的20至30年后，中國(guó)城鎮(zhèn)化率也很可能達(dá)到甚至超過(guò)80%。當(dāng)城鎮(zhèn)化率足夠高時(shí)，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化發(fā)展與農(nóng)村人口規(guī)模相對(duì)過(guò)多的矛盾將逐步緩解，農(nóng)村人均收入也將逐步向城市收斂。

與此同時(shí)，未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的力量作用之下進(jìn)一步加強(qiáng)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚，人口仍將向經(jīng)濟(jì)集聚的地區(qū)集中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)人均意義上的平衡發(fā)展。城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)將是在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營(yíng)造平衡（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）。

（二）人口流動(dòng)方向和結(jié)構(gòu)

1、流動(dòng)人口規(guī)模龐大

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局呈現(xiàn)進(jìn)一步集聚的大背景下，流動(dòng)人口呈現(xiàn)出龐大的規(guī)模和較高的增速。

根據(jù)歷年人口普查和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年之前，流動(dòng)人口增長(zhǎng)速度較快，從1982年的660萬(wàn)人增長(zhǎng)至2014年的峰值2.53億人，隨后略有下降，但規(guī)模一直較大。2019年，全國(guó)流動(dòng)人口2.36億人，占總?cè)丝?6.86%。

農(nóng)民工作為我國(guó)流動(dòng)人口的重要組成部分，其規(guī)模也穩(wěn)定上升，增速放緩。但要看到，農(nóng)民工數(shù)量增速放緩一方面是因?yàn)闅v史上農(nóng)村人口出生率有所下降，另一方面是因?yàn)榻陙?lái)優(yōu)勢(shì)地區(qū)面臨政策約束，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速和勞動(dòng)力需求增速下降。

即使如此，2019年，全國(guó)農(nóng)民工總量2.9億人，其中外出農(nóng)民工占比60%。在外出農(nóng)民工中，又以省內(nèi)就業(yè)為主，占比56.9%，規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。

圖1 中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量變化趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 歷年人口普查和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào). http://www.stats.gov.cn/tjsj/。

圖2 中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量變化趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 歷年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告, http://www.stats.gov.cn/tjsj/。

2、人口流動(dòng)方向：向區(qū)域中心和沿海大城市集聚

人口將不斷由農(nóng)村向城市，甚至更進(jìn)一步向區(qū)域性中心城市和沿海地區(qū)集聚是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。

高收入和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是人口流動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力。由于地理位置和資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，距離沿海大港口和區(qū)域中心城市越近的城市，GDP的規(guī)模和增速也相對(duì)更快，由此帶來(lái)更多就業(yè)機(jī)會(huì)和更高收入水平（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）；與此同時(shí)，這些城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也更加完備且質(zhì)量更高。

因此，區(qū)域性中心城市和靠近港口的大城市及其周邊將會(huì)吸引更多的外來(lái)流動(dòng)人口。例如，在山西省呂梁市，全市約一半以上自然村常住人口占戶籍人口比重不足30%，70%以上青壯年外出務(wù)工。其外出務(wù)工的目的地主要是呂梁市離石區(qū)、山西省太原市，以及北京及周邊的一些大城市，呈現(xiàn)出人口流動(dòng)的客觀規(guī)律。

3、流動(dòng)人口代際差異引發(fā)結(jié)構(gòu)變化

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村流動(dòng)人口特征出現(xiàn)了巨大的代際差異，由此對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等均造成深遠(yuǎn)影響。

上世紀(jì)80年代以前出生的“農(nóng)一代”為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但最終大多數(shù)返回農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老；而80年代之后出生的“農(nóng)二代”卻大部分穩(wěn)定就業(yè)和居住在城市，逐漸形成了城市地區(qū)數(shù)量龐大的“外來(lái)人口”。

除了返鄉(xiāng)決策，兩代“農(nóng)民工”的代際差距還體現(xiàn)在遷移目的地、對(duì)公共服務(wù)的重視程度，以及自身工作選擇和消費(fèi)觀念等多個(gè)方面。相比于農(nóng)一代，農(nóng)二代跨省遷移比例更高，更多前往東部大城市務(wù)工，同時(shí)更加重視教育醫(yī)療等公共服務(wù)，舉家遷移的概率大幅提升。

在工作選擇上，農(nóng)一代主要聚集于制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)，而農(nóng)二代因?yàn)橛邢鄬?duì)較高的人力資本和較強(qiáng)的城市適應(yīng)性，更多進(jìn)入服務(wù)性行業(yè)工作，其在城市的消費(fèi)也相對(duì)更大（劉守英、王一鴿，2018）。

以呂梁市為例，當(dāng)前呂梁山區(qū)外出務(wù)工的村民大多已經(jīng)定居在縣城或市區(qū)，很少返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，他們對(duì)子女的教育問(wèn)題也更為重視。其所從事的行業(yè)逐漸由傳統(tǒng)的家裝和建筑等行業(yè)向家政、護(hù)理等方向拓展，成功打造“呂梁山護(hù)工”等全國(guó)性勞務(wù)品牌。新一代流動(dòng)勞動(dòng)者的變化是時(shí)代的產(chǎn)物，同時(shí)也將繼續(xù)促進(jìn)遷入地區(qū)由傳統(tǒng)的以制造業(yè)為主的工業(yè)型城市向服務(wù)型、消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)型。

（三）宅基地制度改革的迫切需要

1、宅基地閑置情況嚴(yán)重

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村人口持續(xù)流出，2000年至2018年，農(nóng)村常住人口由8.08億人縮減至5.64億人，村落數(shù)量也從353.7萬(wàn)個(gè)減至245.2萬(wàn)個(gè)。然而，農(nóng)村年末實(shí)有住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加至252.2億平方米。另根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》，2001至2011年間，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地增加了3045萬(wàn)畝。

農(nóng)村人口持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)與宅基地規(guī)模正增長(zhǎng)的矛盾，一方面來(lái)自于我國(guó)不完善的宅基地審批和監(jiān)督機(jī)制。宅基地?zé)o償申請(qǐng)，流轉(zhuǎn)受限，監(jiān)管不力，多方面因素使得“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查，2016年末，12.5%的農(nóng)戶擁有超過(guò)1處住房，不僅如此，8.7%的農(nóng)戶已經(jīng)擁有商品房。

另一方面，由于缺乏有效的宅基地退出機(jī)制，大量已經(jīng)成為城市常住人口的外出務(wù)工人員仍然占有農(nóng)村宅基地，卻無(wú)法有效利用，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的測(cè)算表明，全國(guó)空置宅基地約為1.14億畝，空置率高達(dá)40%，土地利用效率極低（劉彥隨等，2011）。

2、主要宅基地閑置類型

結(jié)合筆者在山西呂梁地區(qū)的調(diào)研結(jié)果，閑置的宅基地主要可以分為城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策下的宅基地、外出務(wù)工潮流中的宅基地，以及村落集體搬遷行動(dòng)中的宅基地3大類型。

（1）城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策下的宅基地

隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，公路等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)民收入也有了較大提升，許多農(nóng)民主動(dòng)或在新農(nóng)村建設(shè)政策支持下修建新房，但原住房仍然持有，形成空置。

由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和明確的規(guī)章制度，再加上監(jiān)管不到位等因素，許多新房實(shí)際用地面積超標(biāo)，進(jìn)一步降低了宅基地的利用效率。在呂梁部分村落，村民同時(shí)擁有山上的土窯洞和山下條件更為優(yōu)越的新房，但是村民們大多只居住在新房中，山上的宅基地基本閑置。

（2）外出務(wù)工潮流中的宅基地

農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，長(zhǎng)期在城市居住。甚至部分較為富裕的村民因?yàn)榭紤]到子女的教育和就業(yè)，已經(jīng)在城市買房定居。根據(jù)2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，全國(guó)外出農(nóng)民工1.74億人，其中年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工1.35億人，占比77.5%。這些外出務(wù)工村民極少或是完全不回農(nóng)村居住，村內(nèi)房屋空置。

這種情況普遍存在于全國(guó)各個(gè)省份，尤其是人口流出地區(qū)，是宅基地閑置的主要原因。

（3）村落集體搬遷行動(dòng)中的宅基地

由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然災(zāi)害等原因造成原宅基地?zé)o法居住的村民，以及居住在生活環(huán)境惡劣、“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口，已經(jīng)或?qū)⒂傻胤秸y(tǒng)一安排進(jìn)行搬遷，原有的宅基地難以復(fù)墾，造成大量閑置。

這種類型在山西省尤為常見(jiàn)，省內(nèi)有多處因煤炭等資源開(kāi)采造成的土地沉陷區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，為了保障村民的居住安全，政府組織統(tǒng)一異地搬遷。此外，山西貧困人口眾多，對(duì)于實(shí)際居住比例少、難以通水電、存在安全隱患的村落也實(shí)施整村或部分搬遷。

3、宅基地制度改革的必要性

現(xiàn)行的宅基地申請(qǐng)、審核、監(jiān)督和退出制度弊端凸顯，造成多方面問(wèn)題。

首先，在當(dāng)前制度體系下，宅基地大量閑置，土地利用效率低，制約了農(nóng)村集約化發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。其次，在人口和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步集聚的大背景下，現(xiàn)行宅基地制度無(wú)法有效順應(yīng)人口流動(dòng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，阻礙全國(guó)范圍內(nèi)的生產(chǎn)要素再配置，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量也造成一定損害。最后，現(xiàn)行制度使得農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民難以通過(guò)宅基地交易和流轉(zhuǎn)享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處，城鄉(xiāng)房產(chǎn)權(quán)利差異擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

因此，實(shí)行宅基地制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地有效退出，引導(dǎo)建設(shè)用地（指標(biāo)）在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素再配置，更加高效利用農(nóng)村土地資源，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段，是牽動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的“牛鼻子”。

二、深化宅基地制度改革的理論基礎(chǔ)

（一）宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)有待明確

進(jìn)行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性。農(nóng)民不愿意退出宅基地，首要原因是在傳統(tǒng)觀念上把宅基地當(dāng)作是自己的財(cái)產(chǎn)。尤其是對(duì)于那些一戶多宅或是在城市里已經(jīng)購(gòu)置房屋的村民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村閑置的宅基地，其居住價(jià)值已經(jīng)基本消失，財(cái)產(chǎn)價(jià)值更為重要。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)（即財(cái)產(chǎn)權(quán)，property rights）定義，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)行為主體間對(duì)財(cái)產(chǎn)的一束權(quán)利，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，以所有權(quán)為核心。不同于所有權(quán)的單一主體性，產(chǎn)權(quán)可以是多個(gè)主體對(duì)特定客體的不同方面和程度的權(quán)利，每一個(gè)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利不一定是完備的。

在這個(gè)定義上，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)實(shí)際上屬于產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)交易的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)主體自由行使轉(zhuǎn)讓權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。主體明確、轉(zhuǎn)讓自由、收益受到保障，資源才能在市場(chǎng)的決定性作用下達(dá)到可行的最優(yōu)配置。

目前宅基地的使用權(quán)主體農(nóng)民未能有效利用宅基地，但由于宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，資源很難通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向回報(bào)率高的其他主體，由此導(dǎo)致資源配置效率低下的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為閑置宅基地收益價(jià)值低。

新中國(guó)成立以來(lái)，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不斷被弱化。為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)，1962年國(guó)家出臺(tái)《農(nóng)村人民公社工作條例》，將原來(lái)私有的宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)戶可無(wú)償申請(qǐng)擁有宅基地使用權(quán)，形成所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”局面。

根據(jù)2007年《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，使用權(quán)人只享有占有和使用的權(quán)利，不可抵押。宅基地上的房屋及其他建筑物雖然是農(nóng)戶的私有財(cái)產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)讓、交易，但根據(jù)2004年的《土地管理法》，宅基地為農(nóng)民集體所有，其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

由于宅基地及其之上的房屋（或他建筑物）不可分離，農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)的不完整性也制約了農(nóng)戶所持有的房屋所有權(quán)價(jià)值，使得農(nóng)房也只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部經(jīng)批準(zhǔn)后交易給符合宅基地分配資格的成員，不得抵押（劉守英，2017）。

2015年，全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村宅基地制度改革，主要探索宅基地有償使用和退出機(jī)制，截至2018年，試點(diǎn)地區(qū)已完成退出14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝閑置宅基地（唐崢，2019），取得一定成效。

2018年中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革方向，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在之后的2019年和2020年的中央一號(hào)文件也對(duì)“三權(quán)分置”多次強(qiáng)調(diào)。

不僅如此，2019年出臺(tái)的最新《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”可見(jiàn)，國(guó)家層面已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地低效利用的問(wèn)題，并努力探索新的盤活方式。

然而，作為宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，可交易性尚未有實(shí)質(zhì)性的變化。絕大部分試點(diǎn)地區(qū)仍將宅基地的流轉(zhuǎn)限制在集體內(nèi)部，封閉性依然較強(qiáng)，宅基地價(jià)值未能充分發(fā)揮（喬陸印、劉彥隨，2019）。

由于以上制度制約，雖然國(guó)家允許給予自愿退出宅基地的農(nóng)民一定補(bǔ)償，但目前宅基地的流轉(zhuǎn)交易和退出補(bǔ)償均無(wú)統(tǒng)一可操作性規(guī)定，仍然處于相對(duì)嚴(yán)格管控下，交易價(jià)格和補(bǔ)償金額均低于其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，未滿足農(nóng)戶實(shí)際預(yù)期，宅基地有償退出政策實(shí)際上仍難以落地實(shí)施。

（二）宅基地與社會(huì)保障的關(guān)系存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的宅基地與他國(guó)不同，除經(jīng)濟(jì)功能以外，宅基地具有很強(qiáng)的社會(huì)保障屬性，現(xiàn)行的宅基地制度為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民生產(chǎn)生活起到了重要作用（高圣平，2019）。

因此，為防止出現(xiàn)農(nóng)民“盲目”退出或流轉(zhuǎn)宅基地而最終住無(wú)所居，政府仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保留農(nóng)民宅基地，嚴(yán)格控制宅基地交易，尤其是限制宅基地在集體之外進(jìn)行流轉(zhuǎn)（韓松，2019）。上述觀點(diǎn)直接將中國(guó)的城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程視為人類現(xiàn)代文明發(fā)展史的例外，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程。

由于城鄉(xiāng)間、地區(qū)間存在巨大經(jīng)濟(jì)差異，經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力也相對(duì)更低（董祚繼，2018）。對(duì)于那些進(jìn)城務(wù)工但尚無(wú)固定居所的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于面臨城市政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性，個(gè)體面臨著較高的風(fēng)險(xiǎn)，保留農(nóng)村宅基地是他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障。

在這個(gè)意義上，持有宅基地似乎存在一定的居住保障功能，但居住保障并不等于社會(huì)保障。特別是對(duì)長(zhǎng)期已經(jīng)閑置的宅基地，又尤其是大量已經(jīng)破敗到無(wú)法居住的宅基地，連居住保障功能都無(wú)從談起。

即使是可用的宅基地有居住保障功能，也不是“社會(huì)保障”。社會(huì)保障當(dāng)以人為本，其根本目標(biāo)是滿足公民基本生活水平需要，使之能在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、或其他各種原因?qū)е律罾щy時(shí)獲得物質(zhì)保障。

社會(huì)保障的前提是相關(guān)公民共同繳納，共同享有，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但農(nóng)村的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，無(wú)法成為社會(huì)保障。這就好比，在城市里，城市居民擁有參加社會(huì)保障的權(quán)利，而其住房是其財(cái)產(chǎn)，兩者不能混為一談，不能根據(jù)一個(gè)城市居民有沒(méi)有自己的住房，而決定讓不讓其享有城市的社會(huì)保障。

給予農(nóng)民工的社會(huì)保障應(yīng)與其事實(shí)上的城市居民身份匹配。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，絕大部分農(nóng)民最終都將遷入城市工作和生活?，F(xiàn)有研究表明，“農(nóng)二代”相比于“農(nóng)一代”，留在城市定居的概率大幅提升，而這一趨勢(shì)在未來(lái)也將更加明顯（劉守英、王一鴿，2018）。

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)，其身份已經(jīng)事實(shí)上不是農(nóng)民，其需要的是與城市居民相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、廉租房等。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不能以農(nóng)民擁有宅基地為理由，而不給進(jìn)城務(wù)工人員城市社會(huì)保障，讓農(nóng)村來(lái)承擔(dān)城市生活存在的風(fēng)險(xiǎn)。

不僅如此，由于社會(huì)保障的保險(xiǎn)屬性，參與者規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越高，抵御個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的能力也就越強(qiáng)。由于人口集聚帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，城市地區(qū)提供社會(huì)保障人均成本更低，效果更佳。

因此，面對(duì)我國(guó)城市化和集聚發(fā)展的大趨勢(shì)，限制農(nóng)村宅基地權(quán)利流轉(zhuǎn)無(wú)法為農(nóng)戶起到社會(huì)保障的作用。與之相對(duì)，應(yīng)順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)，完善全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，在農(nóng)村地區(qū)引導(dǎo)宅基地的有序退出和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、探索高效的土地和資源利用方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展；應(yīng)在城市地區(qū)針對(duì)有意愿留城且有就業(yè)的農(nóng)民，提供均等化公共服務(wù)和社會(huì)保障，引導(dǎo)農(nóng)民工“市民化”，加快農(nóng)民工融入城市。

（三）宅基地權(quán)利的可分割性

產(chǎn)權(quán)具有可分割性，宅基地的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行分解。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)的可分割性既能體現(xiàn)在權(quán)利的內(nèi)容和程度上，也能體現(xiàn)在權(quán)利主體上。對(duì)于前者，產(chǎn)權(quán)可以分解為使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)甚至更加細(xì)致；對(duì)于后者，財(cái)產(chǎn)的某些權(quán)利可以分屬于多個(gè)主體，不一定為該財(cái)產(chǎn)的所有人。由于產(chǎn)權(quán)可分割屬性，不同主體對(duì)相同財(cái)產(chǎn)不同方面和程度的需求可以被同時(shí)滿足，資源配置更加靈活，效率更高。

然而，產(chǎn)權(quán)的可分割性只有在產(chǎn)權(quán)明確界定的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用，包括對(duì)權(quán)利主體、行使權(quán)能、行使范圍等多方面的界定。若產(chǎn)權(quán)界定不清，即使對(duì)其進(jìn)行一定程度的分解，產(chǎn)權(quán)的利用效率也很難提高。

我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度仍然存在宅基地權(quán)利界定混亂的問(wèn)題，這也是土地利用效率低下的重要原因。法律賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地使用和占有的權(quán)利，但對(duì)于其在占有期間的收益和處置權(quán)卻無(wú)明確規(guī)定。即使在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，宅基地權(quán)利能否轉(zhuǎn)讓，由誰(shuí)行使，轉(zhuǎn)讓對(duì)象，轉(zhuǎn)讓收益分配等等也均無(wú)明確和統(tǒng)一規(guī)定（趙新龍，2020）。

若希望在盤活宅基地的同時(shí)保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體的利益，勢(shì)必需要在法規(guī)上給出宅基地權(quán)利的明確界定。“三權(quán)分置”為宅基地改革提供了一個(gè)方向，但改革有效的前提是明確宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、范圍和關(guān)系。從福利最大化的角度來(lái)說(shuō)，想要更高效地利用閑置宅基地，就應(yīng)當(dāng)賦予和保護(hù)農(nóng)戶對(duì)合法合規(guī)的宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

（四）宅基地權(quán)利的價(jià)值取決于產(chǎn)業(yè)與地理，其對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)可異地使用

在宅基地有償退出的過(guò)程中，需要對(duì)宅基地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，尤其是在目前對(duì)宅基地權(quán)利交易管控較為嚴(yán)格，市場(chǎng)無(wú)法很好發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的情況下。宅基地的價(jià)值取決于宅基地所處的地理位置和周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。地形和氣候影響農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，與中心城市的距離和便利性影響特定區(qū)位城市化的潛力，以上均對(duì)該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展產(chǎn)生重要影響，并且最終資本化為宅基地的價(jià)值。因此，在制定有效利用閑置宅基地相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，決定土地退出和利用形式。

比如說(shuō)，在土地價(jià)值相對(duì)較低、交通不便利的遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，政府可以統(tǒng)籌安排土地退出，充分利用“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”等政策對(duì)閑置宅基地復(fù)墾交易，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為“建設(shè)用地指標(biāo)”使用權(quán)，并入市交易，將建設(shè)用地指標(biāo)在異地使用，最大化其價(jià)值；在自然和文化資源稟賦較豐富的地區(qū)，可根據(jù)與中心城市的距離和村落本身的旅游特色發(fā)展不同程度的旅游業(yè)；在距離中心城市較近，城市化發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，土地價(jià)值最高，可以更加靈活地退出和利用宅基地，使之承擔(dān)城市部分生產(chǎn)、服務(wù)和居住等功能，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

總體來(lái)說(shuō)，在鼓勵(lì)盤活農(nóng)村閑置宅基地、推行宅基地制度改革之前，國(guó)家和地方政府需要認(rèn)識(shí)到宅基地的居住屬性將不斷被弱化，財(cái)產(chǎn)屬性的重要性不斷提升。在明確宅基地產(chǎn)權(quán)主體和各個(gè)細(xì)分權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)宅基地在地理和產(chǎn)業(yè)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜推行不同盤活模式，放松宅基地的流動(dòng)限制。與此同時(shí)，在城市地區(qū)也應(yīng)當(dāng)推行公共服務(wù)均等化，為新市民提供均等化的社會(huì)保障，為農(nóng)村居民自愿有償?shù)赝顺稣貏?chuàng)造條件。

三、宅基地有效利用的實(shí)踐與改革方向

為緩解城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口流出與宅基地閑置之間的矛盾，本文跟據(jù)前文所述宅基地制度改革理論基礎(chǔ)，結(jié)合筆者在山西省呂梁市調(diào)研的經(jīng)歷，選取幾個(gè)具有代表性的村莊案例，對(duì)其宅基地使用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并根據(jù)其自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況就如何盤活宅基地分別提出具有實(shí)踐價(jià)值的政策建議。

山西省呂梁市作為“資源型城市”，近年來(lái)面臨較為嚴(yán)重的人口流出，也出現(xiàn)大量宅基地閑置狀況。目前，山西省呂梁市共有宅基地90萬(wàn)宗，73萬(wàn)畝，戶均0.8畝，占所有建設(shè)用地總面積的40.5%。由于城市化進(jìn)程加速，農(nóng)村人口外流，“空心”村、“空巢”戶大量出現(xiàn)，現(xiàn)有宅基地有效利用率不高。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市約一半以上自然村常駐人口不及戶籍人口的30%。山西省呂梁市農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題在全國(guó)具有一定代表性，其改革實(shí)踐也具有試點(diǎn)價(jià)值，本文基于呂梁宅基地有效利用的一些政策建議也可以推廣至全國(guó)農(nóng)村地區(qū)。

不同的產(chǎn)業(yè)狀況和地理自然條件賦予宅基地不同價(jià)值，在實(shí)踐中其有效利用途徑也不盡相同。本文在城市化和鄉(xiāng)村振興背景下，以山西呂梁為例，根據(jù)閑置宅基地地理區(qū)位、資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面將其分為以下四類，并分別提出促進(jìn)宅基地有效利用的改革建議。

1、位于城市近郊的宅基地

位于城市近郊地帶，具有城市化潛力的農(nóng)村地區(qū)，在符合規(guī)劃的前提下，其宅基地權(quán)利應(yīng)逐步與城市建設(shè)用地看齊，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)，可以自由出租、交易和抵押。事實(shí)上，有一部分在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，已經(jīng)在城市擴(kuò)張中成為城市的一部分。

另有一部分農(nóng)村地區(qū)，雖然到城市還有一定距離，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)功能也越來(lái)越融入了城市，并未大規(guī)模出現(xiàn)人口流出，其土地迫切需要流轉(zhuǎn)起來(lái)。山西省呂梁市臨縣白文鎮(zhèn)廟坪村，距離臨縣縣城約19公里，位于湫水河邊的平地上，交通便利，自然條件優(yōu)越，屬非貧困村。

該村近年來(lái)，引進(jìn)茶葉、大棗、玉米、飼料、食用菌等一系列農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖及深加工企業(yè)和合作社，成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，現(xiàn)已成為全縣最大的食用菌生產(chǎn)基地。廟坪村不僅以就近用工的方式解決全村超過(guò)180戶勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，還吸引鄰近村莊外村就業(yè)，具有一定規(guī)模。

農(nóng)業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要大量土地，該村的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)基本完全流轉(zhuǎn)，企業(yè)以每畝1500元的年租金流轉(zhuǎn)村內(nèi)土地230畝，主要用于新型農(nóng)業(yè)大棚等園區(qū)建設(shè)。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)亓己玫漠a(chǎn)業(yè)支撐帶動(dòng)村民就業(yè)，人均日工資可達(dá)60至100元。廟坪村村民外出務(wù)工比例相對(duì)較低，僅為30%-40%，該村宅基地整體利用率也相對(duì)較高，人口流出與宅基地閑置的矛盾有效緩解?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)隨著城市化進(jìn)程的蔓延以及該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，更加多樣化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)繼續(xù)向該村集聚，最終實(shí)現(xiàn)與縣城的接軌，該村宅基地可能面臨升值空間。

對(duì)于位于城市近郊且正在城市化進(jìn)程中、或已屬于城市范圍內(nèi)但土地性質(zhì)仍為農(nóng)業(yè)用地的村莊，其宅基地的有效利用對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程意義重大。過(guò)去，政府往往采用征地的手段推進(jìn)土地城市化，直接征收集體所有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的城市用地，進(jìn)而用于商業(yè)轉(zhuǎn)讓或拍賣，對(duì)農(nóng)民按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行征地賠償。由于征地賠償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中常引發(fā)農(nóng)民、政府以及開(kāi)發(fā)商之間的矛盾，一方面未讓農(nóng)民完全享受到土地升值帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收益，損害農(nóng)民利益，阻礙城市化進(jìn)程，另一方面，行政干預(yù)使得土地城市化面臨高額的交易成本，造成社會(huì)效率損失。

本文認(rèn)為，對(duì)于城市近鄰村莊內(nèi)的宅基地，應(yīng)在事實(shí)上給予與城市土地相平等的待遇。宅基地使用權(quán)應(yīng)可以合法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)完全可交易、可抵押。同時(shí)，要積極探索農(nóng)村宅基地與城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房掛鉤機(jī)制，以公共服務(wù)的均等化帶動(dòng)人口市民化，從而引導(dǎo)城市近郊農(nóng)村宅基地的有償退出。這對(duì)于緩解城市建設(shè)用地壓力、加快城市化進(jìn)程、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距均有重要意義。

2、擁有良好自然（或文化）稟賦的宅基地

在旅游或其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展稟賦條件較好的地區(qū)，宅基地應(yīng)實(shí)現(xiàn)可以靈活向集體經(jīng)營(yíng)性用地的轉(zhuǎn)變，使得宅基地可通過(guò)自行經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)租、入股等方式參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

呂梁市臨縣李家山村背靠中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)磧口古鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)作為晉商發(fā)源地之一，享有九曲黃河第一鎮(zhèn)的美譽(yù)，具有豐富的旅游資源，2017年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)70萬(wàn)人次的游客接待量。同時(shí)由于其獨(dú)特的特色建筑、黃河景觀、晉商文化等人文自然景觀，吸引了大量美術(shù)學(xué)院學(xué)生前往長(zhǎng)期居住于此寫(xiě)生。在節(jié)假日尤其是春節(jié)期間游客眾多，帶來(lái)了較高的旅游和住宿需求，也使得許多因人口流出而空置的宅基地重新面臨使用機(jī)會(huì)。

目前，該村的宅基地主要有三個(gè)流轉(zhuǎn)或獲取收益的途徑。其一是村民可以將閑置房屋長(zhǎng)期出租給當(dāng)?shù)氐穆糜喂?，可獲得2000元/年的租金收入，一般長(zhǎng)租合同的簽訂周期為20或30年，但考慮到宅基地未來(lái)的升值空間，許多村民并未選擇以此方式將宅基地長(zhǎng)租出去。其二，村民可選擇以資產(chǎn)入股的形式將閑置宅基地轉(zhuǎn)讓給旅游公司，并以股權(quán)分紅的形式獲取回報(bào)，該方式能夠讓村民獲取當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展持續(xù)向好的未來(lái)增值。第三種選擇是，村民也可以選擇自行經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)，目前該村已經(jīng)有10多戶在自家房屋上改建的農(nóng)家樂(lè)。以上的三種宅基地利用途徑，無(wú)論自行經(jīng)營(yíng)還是長(zhǎng)租或入股，原先閑置的宅基地已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)建設(shè)用地。

當(dāng)前的農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三個(gè)大類，由于土地用途限制和許多地方政府規(guī)劃的要求，這幾類土地類型之間很難實(shí)現(xiàn)靈活的相互轉(zhuǎn)化。

本文認(rèn)為，在具有一定旅游資源或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，政策上不妨更加靈活適度，在宅基地所有權(quán)屬集體所有的大前提不變的基礎(chǔ)上，允許宅基地更加靈活地變更為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)集體用地，允許閑置宅基地以長(zhǎng)租、入股或自行經(jīng)營(yíng)的形式參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中，緩解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地緊張。

更進(jìn)一步地，應(yīng)允許農(nóng)民在自愿的條件下，一次性通過(guò)買賣將其經(jīng)營(yíng)性的宅基地轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營(yíng)主體，使農(nóng)戶獲得一次性的宅基地財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)增收，用于生產(chǎn)生活，同時(shí)，使接手的經(jīng)營(yíng)主體能夠進(jìn)行有利生產(chǎn)的長(zhǎng)期投資。

3、處于偏遠(yuǎn)地區(qū)、地形特殊的宅基地

對(duì)于某些位于偏遠(yuǎn)地區(qū)地形條件較差或特殊類型的宅基地，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤實(shí)踐中，應(yīng)允許閑置宅基地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地或其他用途農(nóng)業(yè)用地，即可產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，且對(duì)應(yīng)指標(biāo)可跨地區(qū)交易。

呂梁市臨縣車趕鄉(xiāng)鳳翅甲村，在城市化進(jìn)程下出現(xiàn)了大量的人口流出。鳳翅甲村內(nèi)常住人口不足100人，平均年齡62歲以上，有150多戶300多窯洞長(zhǎng)年無(wú)人居住。此外，由于自然條件限制，鳳翅甲村的閑置宅基地主要為窯洞。這些空置的窯洞分布極為分散，且多在懸崖峭壁之間，導(dǎo)致窯洞的回收難度大，拆除難度大，復(fù)墾后利用率低。與鳳翅甲村相鄰，同處一個(gè)鄉(xiāng)的青家焉村也面臨同樣的情況。2019年，青家焉村中實(shí)現(xiàn)異地扶貧搬遷，搬遷34戶86人之后，對(duì)符合拆除復(fù)墾條件的窯洞進(jìn)行了拆除復(fù)墾，但仍有130余戶269余孔窯洞長(zhǎng)年空置。

在鳳翅甲村，閑置的宅基地在實(shí)踐中有少部分被轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌愋偷霓r(nóng)業(yè)用地或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地。例如當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目包含一個(gè)年出欄生豬2300頭的規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)，該養(yǎng)殖場(chǎng)即是在原先閑置宅基地的基礎(chǔ)上擴(kuò)建而成，此外，某些農(nóng)戶選擇將自己的閑置窯洞以及窯洞前的院子（或轉(zhuǎn)租的其他常年不在村內(nèi)居住家庭的窯洞）改造成飼養(yǎng)雞、鴨、鵝等家禽的飼養(yǎng)場(chǎng)，成為個(gè)體養(yǎng)殖戶。對(duì)于這一類轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)用途的宅基地，只要是用于農(nóng)業(yè)用途，就應(yīng)該同樣被視作是由建設(shè)用地轉(zhuǎn)為了農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)進(jìn)行土地利用類型的變更，同時(shí)產(chǎn)生可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)。這方面的政策突破對(duì)于種植業(yè)條件較差，但養(yǎng)殖業(yè)條件相對(duì)較好的地區(qū)意義特別重大。

此外，一部分閑置宅基地（主要為位置偏僻處于懸崖峭壁之間的窯洞）由于常年無(wú)人問(wèn)津，人為建筑痕跡已經(jīng)逐漸消失，逐漸長(zhǎng)出雜草，生出綠植，回歸山林。這一特殊地形條件下的宅基地，復(fù)墾為耕地成本極高，且即使復(fù)墾為耕地后也很難滿足農(nóng)業(yè)耕作要求。對(duì)于這一類閑置宅基地，最好的解決辦法是順其自然（或人為加速）進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，滿足一定要求后即產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，既不需要花費(fèi)較多復(fù)墾成本，也解決了閑置宅基地占有建設(shè)用地指標(biāo)的矛盾，同時(shí)避免農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地面積遭到擠占。

本文認(rèn)為，對(duì)于某些特殊地形條件下的宅基地（例如本例中處于懸崖峭壁之間的窯洞）和可轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的宅基地，目前的閑置宅基地復(fù)墾后建設(shè)用地指標(biāo)的認(rèn)定，增減掛鉤相關(guān)政策應(yīng)該更加靈活適度，充分考慮各地區(qū)的自然條件，因地制宜，宜墾則墾，宜林則林，宜耕則耕，閑置宅基地復(fù)墾為生態(tài)用地或農(nóng)業(yè)用地就可以進(jìn)行用地類型的變更，同時(shí)產(chǎn)生可以交易的建設(shè)用地指標(biāo)。這將引導(dǎo)閑置宅基地在合理范圍內(nèi)恢復(fù)為生態(tài)用地或轉(zhuǎn)為其他經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的農(nóng)業(yè)用地類型，促進(jìn)閑置宅基地的有效利用。

此外，筆者在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，很多村莊宅基地周邊的土地利用效率也極為低下，這些土地雖然仍在村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)，但根據(jù)規(guī)定不屬于宅基地，因此與宅基地相關(guān)的一些改革也無(wú)法應(yīng)用在這些土地上。這部分“宅邊地”規(guī)模較大，但由于過(guò)于碎片化，在易地搬遷或農(nóng)村集中居住過(guò)程中，可以通過(guò)適度提高居住密度節(jié)約出大量建設(shè)用地。在未來(lái)改革過(guò)程中，對(duì)于此類集約用地產(chǎn)生的多余建設(shè)用地如果通過(guò)復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地而產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，可以用于本地或異地的城市建設(shè)或產(chǎn)業(yè)用地，將極大地解放土地利用效率。

4、“易地搬遷”政策下的宅基地

對(duì)于因各類原因通過(guò)“易地搬遷”、“合村并居”等方式實(shí)現(xiàn)人口集中居住和宅基地節(jié)約集約利用的村莊，一方面，產(chǎn)生的富余建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)可實(shí)現(xiàn)異地增減掛鉤交易，在更大范圍內(nèi)保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“占補(bǔ)平衡”，另一方面，應(yīng)強(qiáng)化村民對(duì)于搬遷后新住房的權(quán)利，放寬流轉(zhuǎn)限制，因地制宜實(shí)現(xiàn)有條件可交易。

涉及到此類型農(nóng)村宅基地有效利用的情況主要包含兩類，一類是易地扶貧搬遷，另一類是因資源開(kāi)采或地質(zhì)災(zāi)害造成的異地搬遷。

呂梁市嵐縣土峪鄉(xiāng)西土峪村段家舍小組就是易地扶貧搬遷的一個(gè)村莊。由于自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等多種因素的制約，導(dǎo)致該村交通不便，信息閉塞，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，百姓增收困難。同時(shí)由于人口流出嚴(yán)重，許多村民外出打工，常年不在家居住，宅基地大量閑置。2016年以來(lái)該村實(shí)施了整村搬遷，易地移民搬遷總戶數(shù)100戶317人。宅基地復(fù)墾總規(guī)模87.6畝，復(fù)墾后可新增耕地77.8畝，全部用于增減掛鉤指標(biāo)交易。類似的村莊呂梁市還有許多，截止目前，呂梁市易地扶貧拆遷共拆除791個(gè)村36395戶，可復(fù)墾耕地超過(guò)2萬(wàn)畝。

另一類搬遷屬于資源開(kāi)采或地質(zhì)災(zāi)害造成的不宜居住地區(qū)搬遷。位于呂梁市臨縣黃家溝村的黃家溝煤礦塌陷區(qū)治理即是屬于此類。該煤礦在歷經(jīng)46年的開(kāi)采之后，造成黃家溝、黃家坡、壕則焉和外羅溝四個(gè)村（組）大面積塌陷，因地質(zhì)災(zāi)害隱患，不再適合居住，涉及807戶2593口人。2010年起開(kāi)始的煤礦塌陷區(qū)治理項(xiàng)目，主要由縣財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼加煤礦企業(yè)兜底的方式，建設(shè)集中安置住房，居民可選擇貨幣補(bǔ)償或集中安置兩種方式從原居住地搬離，此外宅基地還能獲得每年每畝600元的持續(xù)補(bǔ)償。該集中安置項(xiàng)目完工后可復(fù)墾土地1000余畝，但由于搬遷時(shí)間跨度較長(zhǎng)，人口增減和企業(yè)效益不好等因素導(dǎo)致的賠償標(biāo)準(zhǔn)一直在變化，很難達(dá)成統(tǒng)一，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

目前，易地扶貧搬遷主要存在三個(gè)問(wèn)題。一是復(fù)墾后的耕地有效利用問(wèn)題，由于大部分易地扶貧搬遷后復(fù)墾的土地質(zhì)量不高，如何避免此類土地閑置是實(shí)踐過(guò)程中遇到的難題。二是扶貧搬遷的資金來(lái)源問(wèn)題。當(dāng)前扶貧搬遷資金的來(lái)源主要來(lái)自政府的扶貧財(cái)政撥款和企業(yè)賠償，企業(yè)效益不好或無(wú)企業(yè)愿意出資時(shí)仍需要地方財(cái)政兜底，缺乏可持續(xù)性。三是易地搬遷后，集中安置房的產(chǎn)權(quán)從屬問(wèn)題。由于自然稟賦條件較差的集中安置小區(qū)仍面臨（未來(lái)）人口流出和房屋空置的問(wèn)題，而自然稟賦條件較好的集中安置小區(qū)（例如城市近郊、機(jī)場(chǎng)附近）房屋有增值空間和交易需求，帶來(lái)了集中安置住房的產(chǎn)權(quán)從屬問(wèn)題的討論。

當(dāng)前造成以上問(wèn)題出現(xiàn)的政策瓶頸主要有兩個(gè)，一是除國(guó)家級(jí)貧困縣復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可用于跨市甚至跨省交易，其余地區(qū)復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)只能用于縣內(nèi)的增減掛鉤。大部分縣由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能不足，建設(shè)用地需求較少，使得增減掛鉤交易本身并不活躍或交易價(jià)格十分低，不足以覆蓋扶貧搬遷的成本，因而需要政府財(cái)政兜底。另一現(xiàn)行的規(guī)定是，易地搬遷后的集中安置住房，無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，僅限于自住或出租。這在一定程度上限制了農(nóng)民的房屋所有權(quán)，不利于農(nóng)民增加資產(chǎn)性收入，也使得安置住房存在空置的問(wèn)題。尤其是在人口持續(xù)流出的背景下，安置房空置現(xiàn)象更多。

本文認(rèn)為，對(duì)于易地搬遷和集中安置的這一類宅基地，一方面要讓已經(jīng)拆遷的宅基地產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)在更大的范圍內(nèi)可交易，建立起全省乃至全國(guó)層面的建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，通過(guò)更加市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)為易地扶貧搬遷籌集資金，減輕財(cái)政壓力，同時(shí)也讓農(nóng)民更大程度享受到城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。另一方面，要出臺(tái)相應(yīng)政策保障農(nóng)民對(duì)拆遷后的集中安置住房的產(chǎn)權(quán)，至少是有條件的交易權(quán)。可以參照城市經(jīng)濟(jì)適用房的政策，探索在符合一定年限或要求的情況下，允許農(nóng)村異地安置房合法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，避免因代際之間的人口流出造成房屋的再次閑置，尤其是在具有良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，也能增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，除了易地扶貧搬遷之外，農(nóng)村地區(qū)“合村并居”也可以提高居住用地使用效率，產(chǎn)生富余的建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。如果“合村并居”以改善農(nóng)民居民居住條件和公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量為前提，并且在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上推進(jìn)，既可改善農(nóng)民生活，又可提高土地利用效率。在農(nóng)村人口流出的過(guò)程中，“合村并居”的意義更大。在實(shí)踐中，一些地區(qū)出現(xiàn)違背農(nóng)村居民意愿的“合村并居”，應(yīng)予以糾正，但不應(yīng)全盤否定“合村并居”的合理性。

5、四類閑置宅基地總結(jié)

本文以山西省呂梁市為例，通過(guò)選取四類具有代表性的村莊，總結(jié)其自然和產(chǎn)業(yè)特征，并提出相應(yīng)的政策改革方向。本文將四類代表性宅基地類型的自然稟賦條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及宅基地有效利用的改革建議總結(jié)如下。

表1 四類典型閑置宅基地改革方向

四、結(jié)論與政策建議

（一）主要結(jié)論

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人口進(jìn)一步向中心城市和大城市集聚是長(zhǎng)期趨勢(shì)。農(nóng)村人口流出以及不完善的宅基地審批和監(jiān)督機(jī)制，造成大量宅基地閑置。越是相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口流出越多，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題也越嚴(yán)重。宅基地閑置不僅不利于農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村發(fā)展，也不利于在全國(guó)范圍內(nèi)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)集聚的大趨勢(shì)，提升土地要素配置效率。

實(shí)行宅基地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地有效退出，引導(dǎo)建設(shè)用地（指標(biāo)）在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素再配置，更加高效利用農(nóng)村土地資源，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段。

進(jìn)行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性，尤其是其可交易性和可分割性對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用的重要性。明確的產(chǎn)權(quán)界定和自由靈活的轉(zhuǎn)讓權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用的前提。

在目前宅基地“三權(quán)分置”的改革方向下，仍存在宅基地權(quán)利界定不清的問(wèn)題，法律賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地使用和占有的權(quán)利，但未明確規(guī)定其在占有期間的收益和處置權(quán)。由于宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，資源很難通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向回報(bào)率高的其他主體，由此導(dǎo)致宅基地資源配置效率低下的問(wèn)題。

此外，在宅基地制度改革的過(guò)程中，存在兩個(gè)亟待澄清的觀念。首先，農(nóng)村宅基地（尤其是閑置宅基地）無(wú)法起到社會(huì)保障的作用，宅基地合法流轉(zhuǎn)也并不會(huì)損害農(nóng)民的社會(huì)保障。

在農(nóng)村人口大量流出的背景下，在人口流入地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和公共服務(wù)的均衡化，更貼合農(nóng)戶需求，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，也更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。其次，地理和產(chǎn)業(yè)是宅基地權(quán)利價(jià)值的決定性因素。

在制定有效利用閑置宅基地相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，決定土地退出和利用形式。不同類型的閑置宅基地應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自然條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r適用于不同的改革方向。

（二）政策建議

總體來(lái)看，本文建議，現(xiàn)有的宅基地管理和利用政策可在三個(gè)方向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

首先，在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方向下，應(yīng)明確宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、范圍和關(guān)系，尤其是需要進(jìn)一步明確農(nóng)戶在占有宅基地期間的收益和處置權(quán)，宅基地權(quán)利能否轉(zhuǎn)讓，由誰(shuí)行使，轉(zhuǎn)讓對(duì)象，轉(zhuǎn)讓收益分配等等。明晰的權(quán)利邊界是促進(jìn)宅基地有效利用的前提，也能保障農(nóng)民的合法權(quán)益不遭受侵犯。

其次，宅基地的交易流轉(zhuǎn)政策應(yīng)該更加靈活和寬松。當(dāng)前宅基地閑置的主要原因是欠發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地的管理政策無(wú)法順應(yīng)人口流出和經(jīng)濟(jì)集聚的長(zhǎng)期趨勢(shì)。

本文認(rèn)為，當(dāng)前的宅基地政策應(yīng)該在法律允許的框架內(nèi)，放寬宅基地流轉(zhuǎn)以及土地類型變更的部分限制，做到因地制宜，根據(jù)自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，允許不同資源稟賦的地區(qū)實(shí)行宅基地退出或流轉(zhuǎn)的差異化管理，在資源稟賦較差的地區(qū)放寬宅基地退出或流轉(zhuǎn)的限制，在具備良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方，允許農(nóng)民利用宅基地通過(guò)多種途徑更好參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，在農(nóng)民自愿且有償?shù)幕A(chǔ)上，允許宅基地（或其對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)）在更大范圍內(nèi)可自由交易，既增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也提高土地資源的利用效率。

最后，建議打破行政區(qū)劃限制，在更廣泛的范圍內(nèi)促進(jìn)建設(shè)用地（指標(biāo)）通過(guò)多種形式交易流轉(zhuǎn)。這需要建立起覆蓋全省甚至全國(guó)的、更加廣泛和完善的建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，擴(kuò)大可交易范圍。

同時(shí)，建議積極拓展建設(shè)用地指標(biāo)參與異地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種形式，如建設(shè)用地指標(biāo)入股、稅收異地分享等飛地經(jīng)濟(jì)模式，使土地要素的配置順應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)集聚的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間資源互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在更廣泛的范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營(yíng)造平衡。

（作者為上海交通大學(xué)特聘教授，共同作者為賈寧、鄭怡林）