人口流動規(guī)模超預(yù)期

根據(jù)國家統(tǒng)計局年度社會和經(jīng)濟發(fā)展公告，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率是60%左右。但此次七普數(shù)據(jù)告訴我們，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了64%。

從年度報告到普查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)化提高了4個百分點。之前社會各界的“反城鎮(zhèn)化”想法被重重打臉了。

真正遠超大家預(yù)期的結(jié)果是“人口流動規(guī)模”。

年度數(shù)據(jù)預(yù)告的流動人口規(guī)模是2.7億~2.8億人，但七普數(shù)據(jù)之后，發(fā)現(xiàn)了人戶分離統(tǒng)計口徑的問題——只有當(dāng)人戶分離出現(xiàn)在縣之間時，才算作流動人口。實際流動人口的規(guī)模達到了3.7億人。

換言之，此次人口普查數(shù)據(jù)比平常年度公布的數(shù)據(jù)整整多出1億人。而且，去年10、11月人口普查的時候疫情的沖擊還沒有完全恢復(fù)，數(shù)據(jù)只會是低估的。

很多人認(rèn)為城鎮(zhèn)化人口流動已經(jīng)到頂了，甚至有人說出現(xiàn)“農(nóng)民工回流”的情況，其實完全沒有必要擔(dān)心。從數(shù)據(jù)結(jié)果來看，跨省流動占到流動人口的三分之一左右。

也有很多人在幻想著中國的未來，沿海地區(qū)生產(chǎn)成本上升后，大量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部以后，人口回流了；鄉(xiāng)村振興運動以后，城鎮(zhèn)化進程停止了。

但這些仍是長期趨勢，我們要放棄幻想。

人口流動=區(qū)域發(fā)展不平衡？

提到人口流動，我們最先想到的可能就是區(qū)域發(fā)展不平衡。但人口流動就意味著區(qū)域發(fā)展不平衡嗎？我們關(guān)注地區(qū)間的發(fā)展不平衡問題，到底在關(guān)注總量不平衡還是人均不平衡？

如果換“人均”角度，我們觀察的結(jié)果會完全不一樣。

首先，最明顯的便是南北差距，坊間一種說法是中國經(jīng)濟最活躍的地區(qū)是“南宋地區(qū)”，這種視角仍是關(guān)注經(jīng)濟增長的總量差別。“南宋地區(qū)”是中國經(jīng)濟條件、市場化程度最高的地方，增長速度快完全是意料之中。

我們再看人均數(shù)據(jù)（參考圖2紅線）——中國北方城市的人均GDP除以南方城市的人均GDP。改革開放的起點比值在1.5左右?；氐?0年前，主要因為中國計劃經(jīng)濟時期，北方城市重工業(yè)發(fā)展，人均發(fā)展水平大幅領(lǐng)先于南方。經(jīng)過40年發(fā)展，上世紀(jì)90年代中期時，南北方基本是1，完全是平衡的狀態(tài)。所以，從人均角度來看，南北差距基本不存在。

如果承認(rèn)現(xiàn)在南北方有差距，我們需要思考差距的來源是什么。

我認(rèn)為所謂的“南北差距”很大程度上是地理問題。中國南方擁有大江大河，尤其是長江，我把長江武漢以東的沿江港口+舟山+寧波+珠三角地區(qū)的大港口從南方樣本里拿掉以后，南北差距又回到1的水平（參考圖2綠線）。

通過亞洲船舶地理位置分布衛(wèi)星圖（參考圖3）不難看出：長江是中國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域格局非常重要的因素，長江經(jīng)濟帶占中國GDP的40%。這依舊是未來中國區(qū)域發(fā)展、人口流動空間布局的決定性因素。

未來中國在集聚中走向平衡

關(guān)于中國未來的發(fā)展走向，我們可以通過中國、美國、日本的比較，先看美國（參考圖4）：

藍線是美國城市和城市之間GDP規(guī)模的差距，數(shù)據(jù)非常高。說明美國GDP集中在少數(shù)地方。

紅線是美國城市和城市之間人口規(guī)模差距，也很高。說明美國人口也是集中在少數(shù)地方，這也是“區(qū)域間發(fā)展不平衡”的問題。

黃線是美國城市和城市之間人均GDP差距，非常低，在人均意義上幾乎是平衡發(fā)展的，雖然高度集聚。

當(dāng)人口和經(jīng)濟都高度集中在少數(shù)地區(qū)時，人均會怎么樣？這是中國人思考問題時很大的盲點。

日本與美國相似，藍線是日本城市和城市之間的GDP總量差距，雖然不如美國高，但也很高。紅線是人口規(guī)模差距，與美國一樣也很高，這兩條線挨得很近，所以日本的城市和城市間的人均GDP差距和美國一樣，非常低。

我將此稱之為“集聚中走向人均意義上的平衡”。

中國城市和地區(qū)之間的地理條件差異比日本要大，甚至超過美國。真正的問題不是GDP高度集中，而是紅線所代表的人口集中程度遠低于GDP的集中程度，這就導(dǎo)致地區(qū)間人均GDP的差距。

人自然會往收入高的地方流動，雖然中國人均GDP差距遠遠高于日本和美國，但是黃線在慢慢下降。什么原因?qū)е碌哪兀?/p>

因為紅線在慢慢上升。換言之，人口流動過程中，當(dāng)人口向少數(shù)地區(qū)集中的時候，人均GDP規(guī)模在縮小，這就是“集聚中走向平衡”的發(fā)展趨勢，而且會是長期現(xiàn)象。

再看美國和中國的對比（參考圖5），藍色柱子是美國每個州占GDP的份額，高度集中在少數(shù)地區(qū)，前三個州占有美國GDP的30%。

紅線是美國每個州在全美人口中所占的份額，是高度集中的，并且每個州的人口份額和GDP份額幾乎是一致的。并且美國會出現(xiàn)區(qū)域高度分工，人多的地方發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，人少的地方做大農(nóng)場、旅游業(yè)、自然資源型產(chǎn)業(yè)，區(qū)域之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

以美國作為對比，中國的情況卻是藍色柱子和紅線不一致（參考圖6）。我的合作者用七普數(shù)據(jù)做了圖，與目前的圖進行對比，趨勢表明線已經(jīng)慢慢向柱子靠攏，每個省份的人均GDP慢慢趨于均等化。

目前國家還未公布全國范圍內(nèi)每個市、縣的人口數(shù)據(jù)，所以沒有辦法做圖。我們通過2015年的小普查，觀察一下中國人口流動方向，人口流入的地方就是沿海地區(qū)、東南沿海地區(qū)，主要是長三角、珠三角。

中西部周圍，紅色地方大量集中的主要是省會城市，以及少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達但不是省會城市，比如大連。越是遠離沿海、遠離中心城市外圍，人口流出越多，人口是負增長的。

展望未來，我們做了預(yù)測（參考圖8）。假設(shè)到2035中國可以實現(xiàn)勞動力的自由流動，未來京津冀、長三角、珠三角人口會是中國的集聚點，越是遠離中心城市，人口相對較少。中國人口在中西部圍繞著國家級中心城市和大城市布局，圈較小的區(qū)域會成為人口負增長的地區(qū)。

這是不是區(qū)域發(fā)展不平衡？

根據(jù)預(yù)測，當(dāng)未來中國人口分布達到這樣狀態(tài)時，中國城市間的人均GDP差距將縮小到日本和美國的水平，中國會成為現(xiàn)代化國家——效率和區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展兼具，人均GDP水平幾乎一樣。

應(yīng)對人口空間布局變化，改革要下決心

面向中國未來人口空間布局大變化，我們首先還是需要放棄幻想，下定改革決心。今天所看到的趨勢不是短暫的，也不要再認(rèn)為未來城鎮(zhèn)化會逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村回流等。今天的制度要為人口的長期流動準(zhǔn)備，而不是做好要回流的準(zhǔn)備。

▍深化戶籍制度改革

去年中央發(fā)布的《要素市場化配置體制機制的意見》明確提出要推動超大和特大城市調(diào)整和完善積分落戶制度，探索在長三角、珠三角等城市群建立起戶籍準(zhǔn)入年限的同城化累計互認(rèn)。

接下來，在城市群內(nèi)部可能發(fā)生的情況是：

以珠三角為例，在其他地方待了五年，又在廣州待了三年，在廣州申請積分落戶的時候可以累計為八年，意味著在城市群內(nèi)部可以逐漸實現(xiàn)積分落戶的同城化，方便人口自由流動。

未來的中國將試行以經(jīng)常居住地登記戶籍制度，中央明確提出要推動公共服務(wù)資源按照常住人口進行配置。

面對“七普數(shù)據(jù)所體現(xiàn)出來的人口紅利逐漸消失”的問題，跨地區(qū)城鄉(xiāng)間的人口流動可為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)源源不斷地補充勞動力。在總量人口紅利已經(jīng)消失的情況下，人口流動所帶來的空間布局變化，可以延長制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的人口紅利。

▍“地隨人走”成為趨勢，超大城市需擺脫“開發(fā)強度”桎梏

當(dāng)人口逐漸自由流動，并且出現(xiàn)流動趨勢的時，土地制度也會發(fā)生變化。

《要素市場化配置體制機制的意見》提出要完善土地計劃管理，增強土地管理靈活性，為優(yōu)勢地區(qū)提供發(fā)展空間。

這意味著在人口流入的地方可以獲得更多的居住土地供應(yīng)。

從去年底的中央經(jīng)濟工作會議到今年兩會期間，都單獨提到“在土地和住房政策要一城一策，應(yīng)對特大城市的住房供應(yīng)問題”。

▍加強流動人口子女的教育投資

中國面臨老齡化和少子化問題的時，首先需要解決的問題便是戶籍制度帶來的“人口流動更加自由”，著眼長遠，還是要靠教育。

OECD國家人均受教育年限在13~14年，而此次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，勞動年齡以上人口人均受教育年限是10年左右，距離高收入國家的平均水平低了3~4年。

補足差距還需要回歸高中階段教育，大量農(nóng)民工群體接受的是初中以下的義務(wù)階段教育。

中國如果要提高人力資源水平，邁上人力資源大國，非常重要的工作是要提高農(nóng)村戶籍孩子的教育投入。因為哪怕沒有12年義務(wù)教育，城里人的孩子肯定要讀高中，至少是職業(yè)教育高中。

但大量農(nóng)民工群體的孩子教育是放在老家好，還是放在父母所在的城市？

農(nóng)民工群體用自己的選擇告訴我們答案，在長三角地區(qū)打工的農(nóng)村戶籍的父母，即使不能把孩子放在所在城市接受教育，也會削尖腦袋把孩子送進老家所在的縣城、地級市、省城讀書。如果接下來再不順應(yīng)這樣的需求增加教育投入，就不利于建設(shè)人力資源大國。

很多朋友不太同意我的話，在農(nóng)村地區(qū)加大投入可以提高公平。這也是對的。但是當(dāng)大量人口已向大城市集中時，同樣的投入借助于城市規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)可以提高教育質(zhì)量和回報。

研究發(fā)現(xiàn)進城時間越早對城市的融入越好，就有越高的概率進入到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)工作，有越高的概率進行企業(yè)的創(chuàng)業(yè)，收入就更高。

農(nóng)民工進城問題以及對子女教育的問題不止是教育的問題，而是順應(yīng)中國未來現(xiàn)代化發(fā)展，讓農(nóng)二代、農(nóng)三代盡早進城融入城市的問題。由此一來會出現(xiàn)對教育的需求，超大城市一定要結(jié)合政府、市場、社會三方力量，加大投入。在人口流入大城市會出現(xiàn)大量建學(xué)校的需求，尤其是高中。

最為痛苦的一種情況是有很多外來人口孩子出生在上海或北京，學(xué)習(xí)成績很好，回到老家當(dāng)?shù)亟逃粚?，大城市又不能接納這樣優(yōu)秀的農(nóng)二代讀高中。

▍收縮城市和農(nóng)村減量規(guī)劃

一個地方人口增長，便會帶來另外一個地方的人口流出。人口流出地一類是農(nóng)村，另一類是收縮城市。

很多人想著在人口流出地加大投資，認(rèn)為未來要回流。我勸你早早放棄幻想，人是可以流動的，當(dāng)你在老家投資的時候，中國還有其他發(fā)展得更好的地方，創(chuàng)造的就業(yè)機會更多、收入水平更高。

根據(jù)我們的估測，今年人口負增長的地區(qū)未來基本全是負增長，一部分人口持平的地方也會逐漸轉(zhuǎn)為負增長。

——收縮城市和農(nóng)村要有準(zhǔn)備

特別是大城市周圍的都市圈逐漸城市化，要落實集體經(jīng)營性建設(shè)，提高農(nóng)村發(fā)展的機會，同時增加住房供應(yīng)，緩解住房短缺的問題。

——人口凈流出的地方需要做好幾點準(zhǔn)備

如果這個地方遠離大城市周圍，地理條件不太好怎么辦？

1.建設(shè)用地可用來跨地區(qū)交易；2.減量供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施；3.注重公共服務(wù)投入的公平性和效率；4.深化改革農(nóng)村土地。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院特聘教授、教育部長江學(xué)者、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經(jīng)濟研究院研究員）

第一財經(jīng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號“銘心而論”，本文系作者6月8日于勞動力管理大會的演講內(nèi)容，原標(biāo)題為《從七普的人口變遷，看城市發(fā)展》，有刪節(jié)。