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又到了一年一度的兩會時(shí)期。今天跟大家分享一下，我是怎么看《政府工作報(bào)告》的。

學(xué)習(xí)任何一個(gè)政策文件或報(bào)告，都要注意這個(gè)文件出臺的背景。搞清楚了背景，就能知道政府想解決的問題。

看今年的《政府工作報(bào)告》，我們要注意三個(gè)背景。

第一個(gè)是經(jīng)濟(jì)背景。

經(jīng)濟(jì)背景就是，在2023年初，中國經(jīng)濟(jì)仍然面臨著巨大的下行壓力。在2021年底的時(shí)候，全國中央經(jīng)濟(jì)工作會議對2022年的形勢判斷是三重壓力，也就是“供給沖擊，需求收縮，預(yù)期轉(zhuǎn)弱”。按說這對中國經(jīng)濟(jì)形勢的判斷已經(jīng)很嚴(yán)峻了，沒想到進(jìn)入2022年，又出現(xiàn)了更大的沖擊，比如俄烏戰(zhàn)爭、疫情擾動等。從政策來看，其實(shí)中國政府在2022年臨時(shí)出臺了很多穩(wěn)增長的政策，這才把全年的GDP增速穩(wěn)在3%?？墒?，考慮到中國的經(jīng)濟(jì)增長潛力，3%是一個(gè)相當(dāng)?shù)偷脑鏊偎?。所以，從?jīng)濟(jì)背景來看，就能明白，2023年，穩(wěn)增長是政府的重點(diǎn)目標(biāo)。

第二個(gè)是政治背景。

政治背景就是， “2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年”。2022年，黨的二十大勝利召開，圍繞許多重大方向、關(guān)鍵領(lǐng)域都做了非常深入且明確的方向性指示。許多重要改革可能要正式破題，比如國家安全、科技自主、促進(jìn)創(chuàng)新等。我曾經(jīng)講過“政策四部曲”，第一步就是發(fā)指令。當(dāng)指令發(fā)出的時(shí)候，我們就要把這些新的議題記下來，觀察它們的動向。由于這些議題都是開創(chuàng)性的，都要在實(shí)踐中摸索，所以勢必還會有很多試點(diǎn)、細(xì)則，在執(zhí)行中也可能會有不斷的調(diào)整。所以，從政治背景來看，穩(wěn)增長并不是政府的唯一目標(biāo)，有些政策仍然會看似對經(jīng)濟(jì)增長不利，但著眼點(diǎn)是從長遠(yuǎn)出發(fā)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。再換一句話說，那些符合調(diào)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)增長政策才具有可持續(xù)性。

第三個(gè)是文件背景。

所有的文件都不是憑空而來的，它一定跟前面、后面的文件有聯(lián)系。就《政府工作報(bào)告》來說，它是每年承前啟后的文件。

“前”就是上一年年底發(fā)布的中央經(jīng)濟(jì)工作會議通稿。通稿里會給出對下一年經(jīng)濟(jì)形勢的基本判斷和大的政策方向。“后”就是接下來，各政府職能部門要根據(jù)《政府工作報(bào)告》的要求，具體落實(shí)對應(yīng)的工作任務(wù)。從文件背景來看，想了解《政府工作報(bào)告》，就要關(guān)注其前面和后面的文件。從預(yù)判未來經(jīng)濟(jì)形勢的角度來說，中央經(jīng)濟(jì)工作會議通稿比《政府工作報(bào)告》更具前瞻性。從結(jié)合實(shí)際工作的角度來說，各政府職能部門的報(bào)告更具可操作性。我在江浙一帶調(diào)研的時(shí)候了解到，有些民營企業(yè)家到了年底，就自發(fā)地組織起來學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議的報(bào)告，學(xué)得非常認(rèn)真。他們很聰明，知道那里面有政策金礦。

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了解了背景，再回過頭來讀報(bào)告。你還要熟悉一下公文的基本格式。

一般來說，《政府工作報(bào)告》共三個(gè)部分。第一部分是回顧過去，第二部分是對當(dāng)前國內(nèi)外形勢判斷并提出主要目標(biāo)，第三部分重點(diǎn)講接下來具體會怎么干。這個(gè)結(jié)構(gòu)安排每年都一樣，而且不光是《政府工作報(bào)告》，像二十大報(bào)告這樣更重要的文件，結(jié)構(gòu)也差不太多。

今年的《政府工作報(bào)告》有些特殊，只有兩部分，第一部分是對過去五年的回顧，第二部分是對今年政府工作的建議，所以形勢判斷都在建議部分里了。之所以用的是“建議”，是因?yàn)樯弦粚谜嘧又x幕，所以對今年的政策決策只是“建議”，不是指導(dǎo)。

如果從回顧過去、判斷局勢和政策主張這三個(gè)部分來看，你覺得哪個(gè)部分最重要？

很多人覺得政策主張是最重要的，畢竟寫的都是具體的政策方向。但我要告訴你，判斷局勢這個(gè)部分才是最重要的。

為什么呢？這就跟打仗一樣，沒有作戰(zhàn)計(jì)劃不行，但一旦打起仗來，就沒辦法嚴(yán)格地執(zhí)行作戰(zhàn)計(jì)劃了。戰(zhàn)場上的局勢瞬息萬變，敵人可不會配合你制定好的作戰(zhàn)計(jì)劃。同樣，在經(jīng)濟(jì)工作中，形勢變了，政策就會跟著變，政府不會完全拘泥于年初制定的工作計(jì)劃。

但從判斷局勢這個(gè)部分，能看出政府最關(guān)心的事情，也就能看清楚政府的目標(biāo)。政策是手段，最終要達(dá)到的那個(gè)目標(biāo)才是最關(guān)鍵的。什么時(shí)候出什么政策，用什么手段，都要根據(jù)形勢來決定。

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今年《政府工作報(bào)告》對當(dāng)前形勢的判斷，有三點(diǎn)值得重視。

一是對外部環(huán)境的判斷。今年除了強(qiáng)調(diào)世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長動能減弱之外，還強(qiáng)調(diào)了“外部打壓遏制不斷上升”。這讓我們想到了2018年的時(shí)候，中美貿(mào)易摩擦不斷升級的情況。這個(gè)判斷告訴我們，我們正在進(jìn)入一個(gè)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，外部形勢的惡化可能會比預(yù)想得更差，所以，如果說有比穩(wěn)增長更重要的目標(biāo)，可能就是保安全。

二是對當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的判斷依然是總需求不足。既然是總需求不足，那從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，其實(shí)政策的選擇就比較簡單了，無非擴(kuò)張性的貨幣政策和擴(kuò)張性的財(cái)政政策。但坦率地說，宏觀經(jīng)濟(jì)決策部門一直對刺激經(jīng)濟(jì)增長這件事情比較糾結(jié)，總是擔(dān)心經(jīng)濟(jì)過熱，而且一旦看見經(jīng)濟(jì)回暖，就迫不及待地收回刺激政策。醫(yī)生會告訴你，吃藥總是要吃完一個(gè)療程的，哪怕癥狀有所緩解，也要堅(jiān)持把藥吃完。經(jīng)濟(jì)政策也是一個(gè)道理。

三是在形勢判斷中點(diǎn)明了很多具體的風(fēng)險(xiǎn)，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、基層財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)等。這可能是宏觀經(jīng)濟(jì)決策部門對刺激經(jīng)濟(jì)增長有所保留的原因。他們擔(dān)心這些潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)會對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行構(gòu)成威脅。怎么說呢？最近仙逝的經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗厲以寧老師打過一個(gè)比方，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就像騎自行車，騎起來自行車才不會倒，慢下來就控制不了方向，反而容易倒在地上。這些潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，大多是要在增長的過程中解決的，要是想把經(jīng)濟(jì)增長停下來，先解決這些問題，只能讓這些問題更棘手。

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咱們再看具體的政策表述。

事實(shí)上，大部分政策的表述跟去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議公報(bào)的內(nèi)容幾乎保持一致。所以，要觀察今年的政策還不能太著急，我們得再繼續(xù)等等。

接下來，我給你推薦兩個(gè)最有意思的看點(diǎn)：

一是接下來的新總理答記者問，這個(gè)是需要好好學(xué)習(xí)、細(xì)細(xì)揣摩的；

二是開完大會之后，各部委出的具體文件。這個(gè)看似繁瑣，但細(xì)節(jié)很重要，也值得認(rèn)真推敲。

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最后，回答一下有的朋友問的問題：怎么理解今年的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)？《政府工作報(bào)告》給出的GDP增速目標(biāo)是5%，比市場預(yù)期要低。這是咋回事？是不是政府不想刺激經(jīng)濟(jì)增長了？

這個(gè)目標(biāo)低不低呢？確實(shí)很低。我覺得今年中國經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到6%以上都是很正常的。那為什么要定在5%呢？這個(gè)我們還得結(jié)合其他數(shù)據(jù)來看。

《政府工作報(bào)告》還指出，今年的城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)變成了1200萬。按照過去的經(jīng)驗(yàn)，每一個(gè)點(diǎn)的GDP增速大約能拉動200萬人的就業(yè)。如果從新增就業(yè)目標(biāo)反推增速目標(biāo)，就意味著需要6%的經(jīng)濟(jì)增速才能夠完成就業(yè)目標(biāo)。所以說，增長目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)其實(shí)是對不上的。那意味著什么？我的猜測是，這個(gè)5%的增長目標(biāo)就是個(gè)保底，重點(diǎn)是讓新政府有更大的自主靈活性，給新政府更多的發(fā)揮空間。

當(dāng)然，也不排除有另一種可能性，就是外部形勢進(jìn)一步惡化，那重要的就不是經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)了，重要的是安全。在這個(gè)充滿了不確定性的年代，我們還不得不去思考看起來不可能發(fā)生的事情，這才是真正的底線思維。

（作者為上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院院長）