2024年影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有兩個(gè)關(guān)鍵變量，一個(gè)是房地產(chǎn)，一個(gè)是財(cái)政。其中，房地產(chǎn)影響固定資產(chǎn)投資，財(cái)政問(wèn)題則影響著能不能有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，同時(shí)還會(huì)影響基建投資。

房地產(chǎn)和財(cái)政之間又有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，房地產(chǎn)形勢(shì)影響財(cái)政收入，而房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)又需要財(cái)政去化解。地方政府主要一部分收入來(lái)自土地出讓收入。2021年地方土地出讓收入8.68萬(wàn)億元，2022年到了6.68萬(wàn)億元，2023年又減少了接近20%，連著兩年減少20%，相當(dāng)于砍了一半。

我贊同短期可以通過(guò)展期降息的方式緩解流動(dòng)性問(wèn)題，以時(shí)間換空間推動(dòng)財(cái)稅制度改革，從根本上解決宏觀稅負(fù)下行、地方政府支出責(zé)任過(guò)大和債務(wù)高企等問(wèn)題。尤其需要指出的是，我覺(jué)得對(duì)于財(cái)政問(wèn)題，我們不是擔(dān)心政府債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模，因?yàn)槭甓旰笤賮?lái)看現(xiàn)在的政府債務(wù)規(guī)模，應(yīng)該說(shuō)是很小的。我們擔(dān)心的是兩個(gè)：其一是政府債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張的機(jī)制，其二是當(dāng)政府債務(wù)規(guī)模大到一定程度，要不斷地還本付息，導(dǎo)致大部分精力用于化債，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的精力不夠，這會(huì)影響到地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。一句話，我們關(guān)心財(cái)政和債務(wù)，不是關(guān)心債務(wù)規(guī)模本身的大小，而是背后的機(jī)制問(wèn)題，以及地方政府的積極性問(wèn)題。

對(duì)于2024年的財(cái)政問(wèn)題，我想談三個(gè)方面。

1.怎么看待當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)及2024年的可能走向？

對(duì)于過(guò)去幾年財(cái)政形勢(shì)簡(jiǎn)單做一個(gè)基本總結(jié)，2020年疫情期間，當(dāng)年的財(cái)政形勢(shì)可以用八個(gè)字概括“數(shù)字難看，日子好過(guò)”。當(dāng)時(shí)由于疫情沖擊，財(cái)政收入數(shù)據(jù)不好看，但因?yàn)橛?萬(wàn)億抗疫特別國(guó)債轉(zhuǎn)移給地方政府，所以地方政府的日子總體來(lái)說(shuō)還是可以的。

2021年叫“數(shù)據(jù)好看，日子難過(guò)”。因?yàn)橛辛?020年的低基數(shù)，所以2021年的財(cái)政收入增速比較高，但是1萬(wàn)億特別國(guó)債沒(méi)有了，財(cái)政政策往回收了，所以財(cái)政度日反而不如2020年。

2022年和2023年，財(cái)政形勢(shì)可以概括為“緊平衡下的負(fù)重前行”，未來(lái)大概率還是如此。一方面，緊平衡是一種狀態(tài)，是收入端的宏觀稅負(fù)下行，而支出端的支出責(zé)任不減；另一方面，負(fù)重前行是一種方向，地方政府雖然負(fù)重，但仍然在積極地盤(pán)活資產(chǎn)資源，積極統(tǒng)籌四本預(yù)算，提高統(tǒng)籌能力、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高支出績(jī)效，仍在前行。

2.2024年財(cái)政面臨哪些任務(wù)？

總體方法論層面，中央提出“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)和先立后破”。

對(duì)應(yīng)到財(cái)政領(lǐng)域，穩(wěn)中求進(jìn)，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要有穩(wěn)定的環(huán)境，其他政策才能生效，這就要求財(cái)政化債和金融化債必須同步推進(jìn)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)期爆發(fā)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境條件。

以進(jìn)促穩(wěn)，意味著要有進(jìn)的政策才可能有穩(wěn)的形勢(shì)和穩(wěn)的預(yù)期，這要求財(cái)政在逆周期調(diào)節(jié)中適度加力。如何理解適度？有人認(rèn)為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，要有更大的力度，也有人說(shuō)適度就是力度不要那么大。我的理解是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議還提到了要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)與跨周期調(diào)節(jié)，要增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，所以財(cái)政赤字規(guī)模要保持足夠大的規(guī)模，但有可能會(huì)低于市場(chǎng)預(yù)期。

先立后破，通過(guò)財(cái)稅體制改革破解深層次的問(wèn)題，將看準(zhǔn)的改革通過(guò)制度立起來(lái)。財(cái)政財(cái)政，財(cái)是表象，政才是根本，財(cái)?shù)膯?wèn)題從來(lái)不是問(wèn)題，財(cái)政問(wèn)題的根本在于政，在于政府職能，在于政府規(guī)模。如果政府和市場(chǎng)的關(guān)系不理順，政府職責(zé)過(guò)大，財(cái)政困難會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。困難的本質(zhì)是有限財(cái)力與無(wú)限責(zé)任支出的矛盾。1949年以來(lái)到現(xiàn)在的70多年發(fā)展歷程表明，1949~1978是全國(guó)面臨財(cái)政困難，1978~1993年是中央財(cái)政困難，1994年到現(xiàn)在更多的是地方財(cái)政困難，問(wèn)題年年都存在，根子在政府與市場(chǎng)的邊界。

3.經(jīng)濟(jì)下行期要實(shí)施什么樣的財(cái)政政策才更有效？

中央提出適度加力、提質(zhì)增效。如何提質(zhì)增效？我們需要討論五對(duì)關(guān)系。

第一，赤字率和專(zhuān)項(xiàng)債的組合問(wèn)題。很多人問(wèn)我，赤字率會(huì)不會(huì)突破3%，我說(shuō)這并不是一個(gè)真問(wèn)題，真正的問(wèn)題應(yīng)該是兩個(gè)：其一是把經(jīng)濟(jì)推升到潛在增長(zhǎng)率的水平，需要多大的財(cái)政力度；其二是確定了財(cái)政力度之后，怎么去分配？如果說(shuō)有9萬(wàn)億的財(cái)政規(guī)模，是采取5萬(wàn)億赤字與4萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)債組合，還是5萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)債與4萬(wàn)億赤字組合。過(guò)去長(zhǎng)期采用“控赤字+擴(kuò)專(zhuān)項(xiàng)債”的方式，但專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模不斷擴(kuò)張的結(jié)果就是邊際效益遞減，出現(xiàn)了資金閑置和使用效率下降的問(wèn)題。

在這樣的背景之下，比較好的方式恐怕是擴(kuò)赤字、保持專(zhuān)項(xiàng)債適度規(guī)模。實(shí)際上主要經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)遭遇外部沖擊時(shí)，基本上都突破了3%的線，因?yàn)樨?cái)政紀(jì)律的約束依靠的是嚴(yán)格的財(cái)政管理制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制，而非一條具體的線。而且我們9萬(wàn)億的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上大水漫灌，仍然是高質(zhì)量發(fā)展框架下的積極財(cái)政。

第二，如果確定了財(cái)政支持力度，那么以支出政策為主，還是收入政策為主？經(jīng)濟(jì)下行期，市場(chǎng)主體信心處于恢復(fù)期，收入政策的效果可能不如支出政策。應(yīng)當(dāng)以支出政策為主，收入政策為輔。

第三，如果以支出政策為主、收入政策為輔，那收入政策是采取全面減稅降費(fèi)，還是結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)效果更好？當(dāng)前要亟需穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，所以應(yīng)當(dāng)以結(jié)構(gòu)性減稅為主。

第四，如果以支出政策為主，支出政策方向以投資為主，還是采取投資和消費(fèi)并重？我認(rèn)為投資和消費(fèi)并重可能會(huì)有更好的效果。給個(gè)人發(fā)錢(qián)的話，發(fā)給誰(shuí)？怎么發(fā)？我想應(yīng)當(dāng)是發(fā)給特定的群體，應(yīng)該發(fā)給低保線以上、社平工資以下的農(nóng)村和城市群體，還有這些年就業(yè)壓力較大的大學(xué)生。我們建議分地區(qū)按比例的方式來(lái)發(fā)補(bǔ)貼，西部地區(qū)中央承擔(dān)80%、地方承擔(dān)20%；中部地區(qū)五五承擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)中央和地方積極性。

第五，假定前面都采取了更有效的方式，還要考慮到政策和市場(chǎng)預(yù)期的互動(dòng)。要更加積極地引導(dǎo)預(yù)期，政策不能走在市場(chǎng)預(yù)期后面，要及時(shí)、果斷地出臺(tái)政策。

（作者系中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事，粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)）

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