（本文作者樓繼偉，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)、財(cái)政部前部長(zhǎng)）

2024年，全球經(jīng)濟(jì)面臨著增長(zhǎng)放緩的挑戰(zhàn)，同時(shí)地緣政治的緊張局勢(shì)給各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大不確定性。在這樣的全球背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向引起國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和內(nèi)外部的挑戰(zhàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展現(xiàn)出哪些顯著特點(diǎn)？在當(dāng)前形勢(shì)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)又面臨哪些主要的困難和挑戰(zhàn)？針對(duì)這些問題，政府又采取了哪些政策措施，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生何種效果？

01

出現(xiàn)企穩(wěn)向好勢(shì)頭

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨諸多挑戰(zhàn)，如內(nèi)需不足、供給過剩以及房地產(chǎn)和外貿(mào)部門的下行壓力，但近期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示出復(fù)蘇跡象，預(yù)示著經(jīng)濟(jì)正穩(wěn)步向好方向發(fā)展。

首先，經(jīng)濟(jì)在疫情大流行后逐步復(fù)蘇，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過126萬(wàn)億，比上年增長(zhǎng)了5.2%，但這是在上一年增長(zhǎng)3%的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，兩年平均的增長(zhǎng)速度約為4.1%，是低于5.5%左右的潛在增長(zhǎng)率。再過5年，潛在增長(zhǎng)率應(yīng)該為5%，還會(huì)逐步下降。

其次，國(guó)內(nèi)需求在逐步恢復(fù)，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)了3%，雖然這一數(shù)字并不高。社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)了7.2%，但這是在上一年零增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，兩年平均下來，增長(zhǎng)了約3.6%。進(jìn)出口需求下降，向下拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.6個(gè)百分點(diǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降9.6%?？梢钥吹剑康禺a(chǎn)開發(fā)投資和進(jìn)出口，這兩個(gè)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的向下的拉動(dòng)作用最為明顯。

總體來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)表現(xiàn)為內(nèi)需不足，供給過剩，但出現(xiàn)了企穩(wěn)向好的勢(shì)頭。全年CPI只上升了0.2%，而PPI下降了3%。今年頭兩個(gè)月，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有所改善，CPI由上月的下降0.8%轉(zhuǎn)為上漲0.7%，CPI同比環(huán)比仍略有下降。1-2月份，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長(zhǎng)7%，利潤(rùn)同比增長(zhǎng)10.2%。但是，2023年全年規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)沒有顯著增長(zhǎng)。出口同比增長(zhǎng)7%，進(jìn)口增長(zhǎng)3.5%，順差比去年略有加大；固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)4.2%，比去年全年加快1.2個(gè)百分點(diǎn)。

接下來回顧從去年到現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，主要圍繞去年的狀況。

首先，消費(fèi)需求減弱。一是因?yàn)榫用駥?duì)未來收入的預(yù)期不足，因需求不足和供給過剩導(dǎo)致企業(yè)裁員，使得居民減少消費(fèi)、增加預(yù)防性儲(chǔ)蓄。二是，近兩年股市持續(xù)低迷，市場(chǎng)對(duì)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的效果存疑，導(dǎo)致居民避險(xiǎn)性儲(chǔ)蓄增加。三是，房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期低迷需要結(jié)構(gòu)性改革。取消限購(gòu)等政策雖正確，但未能有效刺激購(gòu)房需求。2022年居民儲(chǔ)蓄存款大幅增加了17.8萬(wàn)億，創(chuàng)歷史新高，居民儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)到了120萬(wàn)億，2023年更是達(dá)到137萬(wàn)億，而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值才126萬(wàn)億。可見提升居民的收入是重要的，更重要的是提振居民的信心。

其次，民間投資不足。影響民間投資意愿下降的因素是多方面的。一是企業(yè)利潤(rùn)下降。2022年、2023年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額下降了4%和2.3%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)了10.2%，但是前年和去年是負(fù)基數(shù)的增長(zhǎng)。在這樣的背景下，一部分企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)不敢投資。

二是民間投資過去常承擔(dān)的公共工程出現(xiàn)地方政府欠資問題。這不僅僅是因?yàn)榈胤截?cái)政困難，更因政府未能充分遵守契約精神。典型案例包括貴州的六盤水市欠資事件，其負(fù)面影響廣泛傳播。

三是境外訂單下降，2023年外貿(mào)出口下降了4.6%，一些勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)向東南亞轉(zhuǎn)移成為必然。這種情況下，整體上需要企業(yè)轉(zhuǎn)型，開發(fā)新技術(shù)和新業(yè)務(wù)，這些都需要投資。但是民營(yíng)企業(yè)，特別是小微企業(yè)承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的意愿較弱，投資意愿下降。

一組金融數(shù)據(jù)可以幫助我們看到問題的嚴(yán)重性。最近幾年，廣義貨幣，即“現(xiàn)金+流動(dòng)性存款+長(zhǎng)期固定存款”已經(jīng)達(dá)到300萬(wàn)億，達(dá)到GDP規(guī)模的2.3倍，在全球各國(guó)中占比最高。M2與狹義貨幣M1，即“現(xiàn)金+流動(dòng)性存款”之間的差距越來越大，這說明企業(yè)不愿意借錢投資，居民也不愿意借錢投資和消費(fèi)。M2增長(zhǎng)很快，M1和M2之間的差額不斷拉大，可以反映出問題的嚴(yán)重性。

02

三重壓力仍需解決

為什么會(huì)產(chǎn)生這些問題？政府工作報(bào)告中提到，當(dāng)前形勢(shì)是周期性問題和結(jié)構(gòu)性問題共同作用的結(jié)果。對(duì)此，我有自己的看法。

目前，最大的周期性問題是百年疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊。三年疫情期間，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，疫情大流行是全國(guó)性事件，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政承擔(dān)更大的調(diào)節(jié)責(zé)任，但我國(guó)財(cái)政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)作用力度不夠。不同于發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過個(gè)人所得稅報(bào)稅數(shù)據(jù)清晰地知道個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)的狀況、中央財(cái)政的資金直接對(duì)困難的家庭進(jìn)行補(bǔ)助，我國(guó)個(gè)人所得稅交稅的人員比例占在職的員工不到10%，缺乏管理基礎(chǔ)，主要是采取了減稅降費(fèi)的政策，這符合我國(guó)的國(guó)情。

其中，增值稅留抵退稅政策發(fā)揮了重要作用。與其他國(guó)家主要由中央承擔(dān)不同，我國(guó)增值稅實(shí)行中央和地方五五分享，但面臨的主要問題是西部和中部地區(qū)需要承擔(dān)更多的留抵退稅責(zé)任。2022年實(shí)施了特殊政策，小微企業(yè)的退稅完全由中央財(cái)政承擔(dān)。當(dāng)年，中央財(cái)政承擔(dān)了92%的留抵退稅，總額達(dá)到了2.2萬(wàn)億元。目前，退稅時(shí)中央和地方仍按五五分享，但中央退稅50%，當(dāng)?shù)赝硕?0%，其中15%由當(dāng)?shù)爻袚?dān)，其余35%按各地分享比例分?jǐn)偂Ｆ诖@一新政策能夠減少留抵退稅結(jié)存。

三年疫情期間還提出了另一項(xiàng)政策，要求國(guó)有企事業(yè)單位為小微企業(yè)減免房租，但落實(shí)情況并不理想，主要是需要財(cái)政補(bǔ)貼，地方財(cái)政又相當(dāng)困難，全面封控的防疫做法還存在著形式主義、官僚主義問題，阻斷產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過分理解，最后還出現(xiàn)了“拉閘限電”，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的過度監(jiān)管以及打擊教培行業(yè)等。

總體來看，產(chǎn)生了供給沖擊、需求不足、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。到目前為止，經(jīng)濟(jì)還沒有完全從三重壓力中走出來。

有關(guān)部門出臺(tái)了一些基于人民群眾基本需求的政策，符合2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的方向。政府工作報(bào)告明確提出了堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的方針，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定是整體發(fā)展的基礎(chǔ)。要求各地區(qū)各部門出臺(tái)有利于穩(wěn)定預(yù)期、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的政策，同時(shí)要謹(jǐn)慎采取收縮性和抑制性措施，清理并廢止與高質(zhì)量發(fā)展背道而馳的政策。此外，政府還要求各方面政策要圍繞整體發(fā)展大局，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評(píng)估，以強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保各項(xiàng)政策同向發(fā)力，形成合力。這是首次將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評(píng)估。2022年3月5日的政府工作報(bào)告提出了這些要求，但實(shí)際上這些要求在去年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上已經(jīng)提出。我們可以看到，這一政策變化的一個(gè)明顯標(biāo)志是將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向評(píng)估，不再采取抑制性政策。期待這些要求能夠真正落地并產(chǎn)生良好效果。

現(xiàn)在還有一個(gè)大問題就是房地產(chǎn)。從2021年下半年開始，一些地方出現(xiàn)了房地產(chǎn)、地方債務(wù)和中小金融機(jī)構(gòu)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。政府工作報(bào)告指出，中小金融機(jī)構(gòu)被稱為風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)際上已經(jīng)不再是隱患，而是已經(jīng)出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，地方土地出讓收入也在下降，這些現(xiàn)象相互關(guān)聯(lián)，表明存在中長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性問題。

具體問題包括，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要城市投資公司負(fù)責(zé)征地拆遷，將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再以“七圖一牌”的形式拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商。這種做法使得城市投資公司可以償還融資債務(wù)，再融資，再進(jìn)行開發(fā)，從而當(dāng)?shù)卣梢垣@得土地出讓的凈收入。銀行，尤其是中小金融機(jī)構(gòu)對(duì)城市投資公司抱有信任，大量持有其債務(wù)，同時(shí)銀行也發(fā)放了大量以土地為抵押的貸款。

為了增強(qiáng)成片開發(fā)的能力，房地產(chǎn)公司正在向大型化、超大型化發(fā)展。這些公司長(zhǎng)期以來一直處于高債務(wù)、高杠桿、高流轉(zhuǎn)的狀態(tài)。地價(jià)越高，流轉(zhuǎn)越快，這些趨勢(shì)都使得房地產(chǎn)公司受益。各個(gè)城市，尤其是新建城區(qū)基本上都采用了大社區(qū)、寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大花園的布局，千城一色。而且，城市病現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，表現(xiàn)為房?jī)r(jià)高企、生活不便、交通擁堵以及公共資源不足等問題。這種循環(huán)模式已經(jīng)到了無法持續(xù)的邊緣。

2016年2月，黨中央國(guó)務(wù)院專門發(fā)布文件，要求新建住宅要推廣街區(qū)制，不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。然而，到目前為止，這一要求并沒有得到落實(shí)，這表明需要從解決基礎(chǔ)性制度入手。目前，結(jié)構(gòu)性的基礎(chǔ)問題尚未得到解決，一旦房?jī)r(jià)下跌，房地產(chǎn)公司的資金流動(dòng)性將會(huì)面臨困難，土地拍賣收入將會(huì)下降，地方隱性債務(wù)將會(huì)暴露，地方土地財(cái)政收入也將會(huì)下降。銀行，尤其是中小金融機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨出險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，目前正處于這種狀態(tài)。

03

結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行

最后我們來分析當(dāng)前相關(guān)的應(yīng)對(duì)政策及其效果。

首先來看財(cái)政政策的大致情況。2023年，全國(guó)財(cái)政預(yù)算赤字設(shè)定為3%。政府于2023年10月對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，增加了1萬(wàn)億赤字，使得最終財(cái)政赤字率達(dá)到3.8%。2024年全國(guó)預(yù)算赤字比率繼續(xù)設(shè)定為3%，并且地方政府專項(xiàng)債券的額度安排為3.9萬(wàn)億，較去年的3.8萬(wàn)億增長(zhǎng)了1000億。

接下來我們來分析財(cái)政政策的效果。

首先，今年將繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，但歷史結(jié)存的期末留抵已基本退除，因此減稅降費(fèi)效果可能會(huì)下降。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示CPI在0%附近波動(dòng)已有一年，PPI為負(fù)數(shù)已超過一年半。大量資金結(jié)存在銀行，貨幣政策擴(kuò)張效果有限，財(cái)政政策應(yīng)更積極。盡管今年真實(shí)赤字率有所增加，但仍顯不足，赤字率仍可提高。建議增加經(jīng)常性項(xiàng)目開支，重點(diǎn)支持基層政府轉(zhuǎn)移支付、緩解基層財(cái)政困難，并堅(jiān)決查處亂收費(fèi)、亂罰款。增加的財(cái)政支出可用于對(duì)小微企業(yè)補(bǔ)貼房租、水電費(fèi)，以及向一般困難家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。個(gè)人所得稅和社保基金的統(tǒng)一征收可提供更清晰的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，以便實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的財(cái)政資金補(bǔ)貼。

其次，特別國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)確保年年支付利息、到期償還本金。然而，預(yù)算報(bào)告顯示實(shí)際情況達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)，甚至不如增加1萬(wàn)億赤字更為透明。為何不將這些項(xiàng)目交由民間承辦？雖然民間承辦存在風(fēng)險(xiǎn)，可給予適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其承擔(dān)，而非采取現(xiàn)行做法。若增加1萬(wàn)億赤字，則將這些支出納入一般性支出，使預(yù)算更透明。將其列為特別國(guó)債項(xiàng)目，則歸入政府性基金支出，但這一分類預(yù)算粗略，難以理清支出用途。長(zhǎng)期以來，基金性財(cái)政政策往往意味著擴(kuò)大政府投資，但在當(dāng)前相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施下，這種做法的效果逐漸減弱。因此，應(yīng)考慮增加對(duì)企業(yè)特別是小微企業(yè)的支出，提升居民收入，以達(dá)到政府工作報(bào)告所要求的提質(zhì)增效目標(biāo)。

第三，應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)、地方債務(wù)、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前及未來的重要任務(wù)。各級(jí)部門已采取一系列政策，包括取消限價(jià)限購(gòu)、允許提前還債、降低首付比例、加速“保交樓”等，同時(shí)為有流動(dòng)性困難的房地產(chǎn)企業(yè)提供信貸支持，堅(jiān)決遏制地方隱性債務(wù)增量，化解存量。近年來，國(guó)家特殊置換債額度下達(dá)各地，有助于緩解地方政府還債壓力，降低債務(wù)成本。此舉旨在應(yīng)急解決問題，需要持續(xù)堅(jiān)持并不斷優(yōu)化。今年政府工作報(bào)告要求加大保障性住房建設(shè)和供給。目前，住宅、辦公樓、商業(yè)用房甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)供大于求，需要清理庫(kù)存。將其改造為保障性住房可推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步清理，房地產(chǎn)市場(chǎng)的回暖基礎(chǔ)在于清理庫(kù)存。

第四，房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入低迷，主要源于中長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性問題，需要通過結(jié)構(gòu)性改革才能得以根本解決。2023年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出完善相關(guān)基礎(chǔ)性制度、加快構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式的要求，核心在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。城鄉(xiāng)土地保持公有制，但使用權(quán)能自由轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)稅收入彌補(bǔ)成本，促進(jìn)城市居住環(huán)境改善。同時(shí)，取消城鄉(xiāng)戶籍區(qū)別，實(shí)行人地錢掛鉤政策，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高消費(fèi)需求。

然而，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)面臨既得利益障礙，需要各地區(qū)各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高中央財(cái)政占比，提供公平的基本公共服務(wù)。目前政策主要在于逐步改善房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況，避免系統(tǒng)性危機(jī)，并加速推動(dòng)根本性的結(jié)構(gòu)性改革，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)公平正義。危機(jī)是推動(dòng)改革的催化劑，危機(jī)可以推動(dòng)共識(shí)。當(dāng)前，我們面對(duì)著推進(jìn)根本性結(jié)構(gòu)性改革的窗口期，亟需對(duì)此達(dá)成共識(shí)。

（本文作者樓繼偉，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)、財(cái)政部前部長(zhǎng)）

本文僅代表作者觀點(diǎn)。