黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）中，在部署加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度建設(shè)時(shí)，提到強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督。

目前政府預(yù)算中，今年“四本賬”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）合計(jì)支出規(guī)模超過50萬(wàn)億元，而這筆支出從政府層級(jí)來看，基層市縣占支出大頭，這使得強(qiáng)化人大監(jiān)督重?fù)?dān)壓到基層人大。基層人大如何強(qiáng)化對(duì)這筆資金審查監(jiān)督受到關(guān)注。

廣東省第十四屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家林志云告訴第一財(cái)經(jīng)，為了避免一些基層人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督流于形式“走過場(chǎng)”，可以考慮推廣參與式預(yù)算審查監(jiān)督，即強(qiáng)化人大代表專業(yè)知識(shí)，并在部門預(yù)算編制時(shí)就參與進(jìn)去進(jìn)行監(jiān)督，使人大代表有對(duì)財(cái)政部門編制預(yù)算的參與和審查的知情權(quán)、建議權(quán)和修改權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要載體和體現(xiàn)，也能促使政府花好每一分錢。

林志云曾擔(dān)任廣州市天河區(qū)人大常委會(huì)副主任一職10年多，并此前在天河區(qū)財(cái)政局、稅務(wù)局、發(fā)改局等多個(gè)職能部門擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)崗位，比較了解預(yù)算編制執(zhí)行及人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督。而他力推的參與式預(yù)算審查監(jiān)督，也獲得全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)的肯定。他著有《基層人大創(chuàng)新案例：全過程人民民主推動(dòng)“參與式預(yù)算”》一書。

他告訴第一財(cái)經(jīng)，早前的確存在部分基層人大對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督流于形式，被人們吐槽為“橡皮圖章”，這主要是因?yàn)檎A(yù)算編制的核心還是財(cái)政部門和相關(guān)部門，人大代表并沒有參與進(jìn)去。隨后人大開會(huì)時(shí)，政府預(yù)算草案需要人大去審議，但在短短的三五天會(huì)期內(nèi)，需要人大審議的內(nèi)容很多，政府預(yù)算只是其中之一，因此實(shí)際上很難起到真正的審查監(jiān)督作用，更多的是在對(duì)一些字句的修改上。

上圖為傳統(tǒng)的人大監(jiān)督財(cái)政預(yù)算，來自《基層人大創(chuàng)新案例：全過程人民民主推動(dòng)“參與式預(yù)算”》

雖然人大監(jiān)督內(nèi)容廣泛，但預(yù)算監(jiān)督是其最基本任務(wù)，尤其是對(duì)沒有立法權(quán)的基層人大而言。隨著近些年中國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，人大對(duì)政府預(yù)算決算審查監(jiān)督等正在不斷被強(qiáng)化。

2015年實(shí)施的新預(yù)算法強(qiáng)化人大監(jiān)督，比如要求基層人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表聽取選民和社會(huì)各界的意見。2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提高人大預(yù)算審查監(jiān)督針對(duì)性和有效性，強(qiáng)化監(jiān)督。而今年黨的二十屆三中全會(huì)更是要求強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督。

林志云表示，正是近些年中央不斷要求強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督，不少地方都在積極探路，而天河區(qū)參與式預(yù)算審查監(jiān)督就是其中之一，而上述新預(yù)算法也為參與式預(yù)算審查監(jiān)督提供了法律支撐。

所謂參與式預(yù)算，是指公民或者人民代表對(duì)公共預(yù)算資源的分配必須產(chǎn)生實(shí)際的影響作用。在部門編制預(yù)算時(shí)，人大代表參與其中，參與公共財(cái)政分配的議事和決策。

林志云介紹，在2013年之前，天河區(qū)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算基本是在每年初區(qū)人大代表會(huì)上進(jìn)行，由于內(nèi)容多、審議時(shí)間短（三至五天），人大代表角色更多只是對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行形式上監(jiān)督。為強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，2013之后天河區(qū)結(jié)合自身實(shí)際推行參與式預(yù)算，即在對(duì)人大代表進(jìn)行預(yù)算專業(yè)培訓(xùn)后，組織人大代表、專家對(duì)選取的6個(gè)政府部門開展預(yù)審，具體審議部門預(yù)算編制的合法性、政策性、規(guī)范性、完整性和績(jī)效性，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人接受人大代表提問監(jiān)督。

預(yù)審之后，在天河區(qū)總預(yù)算草案初步形成后，會(huì)按程序接受人大初步審查，而人大代表和專家仍會(huì)參與其中加強(qiáng)監(jiān)督。此后在區(qū)人大代表會(huì)上，人大代表全面審查區(qū)總預(yù)算草案，并會(huì)根據(jù)會(huì)議安排對(duì)部門預(yù)算草案進(jìn)行分組審議。此后在預(yù)算執(zhí)行過程中，天河區(qū)還開展人大會(huì)后年中跟蹤預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

林志云表示，天河區(qū)參與式預(yù)算最顯著的特點(diǎn)是其獨(dú)特的專題審議部門預(yù)算機(jī)制，在部門編制的預(yù)算草案基礎(chǔ)上，人大代表參與其中，對(duì)草案進(jìn)行預(yù)先審查，將市民意見和建議納入到預(yù)算決策過程中，同時(shí)促進(jìn)政府財(cái)政收支情況更加透明和公開。

在預(yù)審階段，天河區(qū)人大代表和財(cái)經(jīng)專家參與調(diào)研座談，專題審議整個(gè)部門的預(yù)算編制和執(zhí)行情況，提出疑問和建議，對(duì)預(yù)算草案中存在疑問的地方進(jìn)行審議。各部門和區(qū)財(cái)政局在整理和吸納預(yù)審會(huì)議上人大代表和財(cái)經(jīng)專家的觀點(diǎn)和建議后，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改和完善。經(jīng)過初審環(huán)節(jié)后，預(yù)算草案將在大會(huì)上接受正式審查。

“比如之前我們有人大代表來自企業(yè)，他在參與審查區(qū)科信局部門預(yù)算中小巨人企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)資金時(shí)，提出一些并非真正高新技術(shù)企業(yè)，通過聘請(qǐng)專門公司做資料幫助申報(bào)，騙取獎(jiǎng)勵(lì)資金，部分公司后面甚至直接注銷跑路。在他的建議之下最終這項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金審查更為嚴(yán)格，并將獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模從3.5億元削減至2億元。人大代表來自不同專業(yè)領(lǐng)域，介入部門預(yù)算編制就可以更好地發(fā)揮代表監(jiān)督作用，提高財(cái)政資金利用效率。”林志云說。

上圖為天河人大開展參與式預(yù)算的路徑和程序步驟，來自《基層人大創(chuàng)新案例：全過程人民民主推動(dòng)“參與式預(yù)算”》

財(cái)經(jīng)觀察家秦朔表示，從天河區(qū)的實(shí)踐可以看出，參與式預(yù)算審查監(jiān)督，不僅可以改善預(yù)算管理的信息不對(duì)稱情況，促進(jìn)政府預(yù)算編制公開、透明、公平，提高資金使用效率，還有助于緩解基層人大預(yù)算審查力量薄弱的困難，強(qiáng)化人大監(jiān)督，同時(shí)也有助于優(yōu)化基層社會(huì)治理，推進(jìn)基層民主。

當(dāng)然，參與式預(yù)算推廣也并非易事，一方面需要地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)大力支持，另一方面也需地方人大結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，爭(zhēng)取部門支持，逐步推廣。

“我們參與式預(yù)算第一年推廣時(shí)，首先找的區(qū)公安部門，一開始該部門反應(yīng)為何首先從公安開始，我解釋這是因?yàn)樗念A(yù)算資金規(guī)模大。隨后發(fā)現(xiàn)公安部門自己在預(yù)算編制上也面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整難題，而人大可以通過參與式預(yù)算協(xié)助解決，由此參與式預(yù)算首先從公安部門實(shí)施。而公安部門負(fù)責(zé)人是區(qū)委常委兼任，公安部門配合人大參與式預(yù)算，也使得后續(xù)其他部門推廣就相對(duì)容易。出于人力考慮，每年我們選取6個(gè)部門輪流進(jìn)行參與式預(yù)算，但這倒逼其他部門都會(huì)強(qiáng)化預(yù)算編制，提高資金使用效率。”林志云說。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院教授馬國(guó)賢表示，天河區(qū)參與式預(yù)算，通過對(duì)區(qū)人大代表培訓(xùn)、聽取相關(guān)政府部門匯報(bào)等方式，來開展對(duì)部門和項(xiàng)目的預(yù)算審查。這一做法就有了模式性和廣泛的適應(yīng)性，也有利于解決“這筆錢該給誰(shuí)”的難題。由于他們還將參與式預(yù)算與人大的預(yù)算審查程序結(jié)合起來，通過參與式預(yù)算的前置化，解決了我國(guó)在人大預(yù)算審查時(shí)間短、預(yù)算審查不深不透的難題。從這點(diǎn)來說，天河區(qū)參與式預(yù)算是中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督上的制度創(chuàng)新。

天河區(qū)參與式預(yù)算近些年已經(jīng)在各地推廣。2021年全國(guó)人大預(yù)算工委以簡(jiǎn)報(bào)形式，全文刊登了天河區(qū)人大常委會(huì)積極探索開展參與式預(yù)算監(jiān)督工作。2023年全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)將天河區(qū)人大常委會(huì)作為新增的預(yù)算工委基層聯(lián)系點(diǎn)。近些年有不少其他地方人大考察學(xué)習(xí)了天河區(qū)參與式預(yù)算等內(nèi)容，參與式預(yù)算已經(jīng)從天河區(qū)向全國(guó)各地?cái)U(kuò)散。

當(dāng)然天河區(qū)參與式預(yù)算也在不斷探索完善中。

比如林志云認(rèn)為，未來天河區(qū)參與式預(yù)算可以適當(dāng)引入民眾直接參與，更好地反映群眾真實(shí)需求。在參與范圍上，可以從目前一般公共預(yù)算拓展至政府性基金預(yù)算等其他三本賬。在參與監(jiān)督政府部門預(yù)算特征上，需要加強(qiáng)政策過程與預(yù)算過程的聯(lián)結(jié)，以績(jī)效為導(dǎo)向，使預(yù)算能更好地反映政策意圖與群眾需要。另外在參與式預(yù)算開展技術(shù)上，可借助預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息系統(tǒng)，進(jìn)一步向公眾披露相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。