超28萬億元的地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）制度迎來重大改革，核心是提高專項(xiàng)債資金使用效益，以助推經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

12月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳公開了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（下稱《意見》），推出17條優(yōu)化完善專項(xiàng)債管理機(jī)制，包括大幅放寬專項(xiàng)債資金投向和用作項(xiàng)目資本金范圍，并在11個(gè)地方推行“自審自發(fā)”，施行專項(xiàng)債常態(tài)化申報(bào)，并強(qiáng)化資金監(jiān)管，嚴(yán)防兌付風(fēng)險(xiǎn)，以充分發(fā)揮這筆巨額債券資金穩(wěn)投資、補(bǔ)短板、促消費(fèi)的效應(yīng)。

專項(xiàng)債投向、用作資本金雙擴(kuò)圍

此前專項(xiàng)債投向主要采取“正面清單”管理，明確支持十多個(gè)領(lǐng)域。而《意見》明確，實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。這使得專項(xiàng)債投向領(lǐng)域大幅擴(kuò)張，以應(yīng)對(duì)此前規(guī)定領(lǐng)域的可投項(xiàng)目減少問題。

《意見》公布了專項(xiàng)債投向“負(fù)面清單”，即地方政府專項(xiàng)債券禁止類項(xiàng)目清單，共涉及完全無收益項(xiàng)目、樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，房地產(chǎn)項(xiàng)目，一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目五大類，并進(jìn)一步細(xì)化。如房地產(chǎn)項(xiàng)目中，明確除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)。這也意味著土地儲(chǔ)備等重新納入專項(xiàng)債支持范圍，有利于房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。

一般來說債券資金不能用作資本金，但為了充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金撬動(dòng)作用，國(guó)務(wù)院允許十多個(gè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目可以將專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，且可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%，即專項(xiàng)債用作資本金比例上限為25%。

此次《意見》直接將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域從此前十多個(gè)擴(kuò)大至22個(gè)，這包括信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施等。而專項(xiàng)債項(xiàng)目用作資本金上限比例從25%提高至30%。這有利于進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債撬動(dòng)投資效應(yīng)，支持新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，擴(kuò)大專項(xiàng)債投向領(lǐng)域并實(shí)行負(fù)面清單管理，實(shí)際上就擴(kuò)大了專項(xiàng)債的使用范圍，有利于地方政府能更快地找到合適的項(xiàng)目，避免了“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)象，有利于讓財(cái)政資金盡快形成實(shí)物工作量，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好。而提高用作資本金的比例，有利于更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)起更大的投資規(guī)模，對(duì)于看準(zhǔn)了的項(xiàng)目而言，這個(gè)改革能讓項(xiàng)目更快地落地。

自審自發(fā)等提高發(fā)債效率

此前專項(xiàng)債項(xiàng)目采取層層審核，最終各省專項(xiàng)債項(xiàng)目需要經(jīng)過國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部審批才能發(fā)行。而隨著專項(xiàng)債項(xiàng)目過多，為了提高專項(xiàng)債項(xiàng)目發(fā)行效率，盡早發(fā)揮債券資金使用效益，《意見》明確了部分地方試點(diǎn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后不再報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核，可立即組織發(fā)行專項(xiàng)債券，項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。

這些地方是北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校?、安徽省、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省，以及河北雄安新區(qū)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，這些都是經(jīng)濟(jì)大省或?qū)ｍ?xiàng)債管理基礎(chǔ)好，雄安新區(qū)則屬于承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略地區(qū)，讓他們“自審自發(fā)”是一個(gè)比較大進(jìn)步。

而對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，《意見》完善項(xiàng)目審核“綠色通道”機(jī)制。即對(duì)于已通過國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核且需要續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券的在建項(xiàng)目，無須重新申報(bào)，經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專項(xiàng)債券。

另外，對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”機(jī)制，以推動(dòng)地方盡快發(fā)債。

羅志恒表示，這能使地方儲(chǔ)備盡量多的符合要求的專項(xiàng)債項(xiàng)目，項(xiàng)目和財(cái)政資金的匹配度更高，不論是收益成本匹配度、還是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與落地的匹配度都將提高，這有利于擴(kuò)大有效投資的同時(shí)降低償債風(fēng)險(xiǎn)。

《意見》要求，加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，加快專項(xiàng)債券資金使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

監(jiān)管同步強(qiáng)化

在上述專項(xiàng)債管理適度“放權(quán)”的同時(shí)，為了防止風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)債監(jiān)管也同步加強(qiáng)。

在允許上述地方“自審自發(fā)”同時(shí)，此次《意見》同步加大監(jiān)督問責(zé)力度，比如對(duì)新發(fā)生違法違規(guī)使用專項(xiàng)債券資金問題的“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，情節(jié)較輕的，限期整改；情節(jié)較重的，停止試點(diǎn)。另外，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)要加快建立償債備付金制度。

對(duì)于當(dāng)前政府性基金中土地出讓收入下滑，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不及預(yù)期現(xiàn)狀，此次《意見》要求，對(duì)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和項(xiàng)目專項(xiàng)收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級(jí)政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時(shí)足額還本付息，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)。

另外，《意見》還提出，建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。溫來成表示，這些舉措都有利于防范專項(xiàng)債兌付風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于一些地方出現(xiàn)的專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)管理的問題，此次《意見》加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理。

比如，建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)，防范以項(xiàng)目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范新增項(xiàng)目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。

另外，《意見》還提出，加快完善專項(xiàng)債券資金監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)防擠占、截留和挪用等。

羅志恒表示， 從長(zhǎng)期看，伴隨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目逐步減少，專項(xiàng)債要回歸本源、使用范圍要控制在合理范圍，動(dòng)態(tài)完善負(fù)面清單；沒有項(xiàng)目收益的要通過國(guó)債和地方一般債解決，專項(xiàng)債的新增額度也有必要隨之調(diào)整，逐步提高一般債的額度。