2024年，積極的財政政策支持了我國經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進。展望2025年，中央經(jīng)濟工作會議提出要實施更加積極的財政政策，持續(xù)用力、更加給力，打好政策“組合拳”。

更加積極的財政政策，具體將如何拉動經(jīng)濟？政策“組合拳”將如何出招？二十屆三中全會提出的深化財稅體制改革，在2025年將有哪些進展？2025經(jīng)濟展望，對話中國財政科學(xué)研究院高級研究員劉尚希。

更加積極的財政政策，如何促進2025經(jīng)濟增長？

第一財經(jīng)：中央經(jīng)濟工作會議把提振消費、擴大內(nèi)需放在首要位置，在這個任務(wù)當(dāng)中，財稅能發(fā)揮什么樣的作用？

劉尚希：通俗的理解，擴大內(nèi)需就是怎么樣促進大家花錢。從微觀的層面來說，比如說老百姓有收入才能消費，錢越多可以就消費越多，對企業(yè)來說，它得有利潤，有了利潤以后它才能擴大投資、擴大再生產(chǎn)。

但是從宏觀層面來看是另一個邏輯。宏觀經(jīng)濟是支出決定了收入。只有大家都花錢，宏觀經(jīng)濟就能循環(huán)起來，然后個人收入才能增長，當(dāng)有效需求不足的時候，也就是支出不足，就需要擴大政府的支出，那么政府錢不夠怎么辦？搞赤字。

中央經(jīng)濟工作會議以及全國財政工作會議已經(jīng)明確了，要適當(dāng)提高赤字率，也就是說不能受3%的限制。

第一財經(jīng)：會高到什么程度？有沒有一個上限或者一個大概的范圍？

劉尚希：它的上限就是比如說在2025年及以后，我們要錨定的宏觀經(jīng)濟的目標(biāo)是什么？

其中一個核心的目標(biāo)就是經(jīng)濟增速，也就是我們要維持和保持一個什么樣的經(jīng)濟增速？我也建議是設(shè)置在5%以上。如果未來的經(jīng)濟增速站在今天4%這么一個臺階的話，從我們的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，可能實現(xiàn)起來會難度非常大。

比如到2035年，我們要達到中等發(fā)達國家的水平，那么人均GDP要翻番，至少得要保持在增長率4.76%的水平。若再考慮2050年我們建成現(xiàn)代化強國，我們平均的經(jīng)濟增速需要達到4.6%。

所以現(xiàn)在對經(jīng)濟增速的考量，不能只是說現(xiàn)在，僅僅考慮眼前，它得和我們的戰(zhàn)略目標(biāo)需要相匹配。

據(jù)測算，中國經(jīng)濟的潛在增長率大概是5%。2024年1-3季度GDP增速是4.8%，全年的數(shù)據(jù)還沒出來，預(yù)計是5%左右，現(xiàn)實的增長率沒有超過潛在增長率，說明還是有潛力的。比如說我們現(xiàn)在產(chǎn)能的利用率比較偏低，還有失業(yè)率、就業(yè)的壓力相當(dāng)大。物質(zhì)資源、人力資源的利用還不充分，那說明經(jīng)濟增速還有上升的空間，所以5%的目標(biāo)我認為現(xiàn)在是比較合適的。財政政策、貨幣政策，那么就要圍繞保5%的目標(biāo)來設(shè)計、考量，來把握它的力度節(jié)奏以及評價它的效果。

第一財經(jīng)：如果以5%的GDP增速為目標(biāo)的話，我們的赤字率可以提高到多少？

劉尚希：我覺得至少可以提高到4%，當(dāng)然它也根據(jù)財政政策、貨幣政策的實施的效果來看，如果效果非常好，也許就可以不一定要花那么多的錢，這是動態(tài)的，也沒有什么固定的框框，不能靜態(tài)地看。

財政加力 有哪些重點？

第一財經(jīng)：從財政發(fā)力的角度來看，它的投向有哪些重點？ 劉尚希：怎么花錢，和體制機制是密切相關(guān)的。在既定的這種體制框架下，怎么去花錢？實際上可能走的是老路，可能還是在“鐵公基”上發(fā)力，還是在原有的一些基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)力，那么這些大家都已經(jīng)感覺到，沿著過去的老路去大規(guī)模搞這些投資項目，現(xiàn)在看有些地方實際上已經(jīng)相對過剩了，那么這樣花錢可能效果就不太理想。所以怎么花好錢，其實它是和體制相關(guān)的。

比如說現(xiàn)在地方的支出占到86%，中央本級只占14%，在這種情況下怎么花錢？更多的是按照原有的路徑——讓地方去花錢。從縣域的角度來考慮，它不可能考慮跨縣域的事情，也不會去考慮人口流動的事情，更不會從全局去看。那么從宏觀去看，實際上經(jīng)濟社會發(fā)展的空間主體形態(tài)，已經(jīng)發(fā)生了一個很大的變化。

黨的二十屆三中全會里明確提出來：“要提高中央支出的比例”，就是要降低地方支出的占比。

當(dāng)然，改革不僅僅是財稅體制的改革，怎么花好錢，它是整個政府在花錢，它不是財政部門在花錢，政府的每個部門都是支出部門。在這種情況下，每個部門怎么去花錢，涉及到每一個領(lǐng)域的體制怎么去改。比如說教育、醫(yī)療。

在教育領(lǐng)域，就涉及到現(xiàn)在人口的變化，比如說少子化?，F(xiàn)在小學(xué)生適齡兒童下降的速度是非常明顯的，那不能按照老黃歷再去花錢，按照原有的路徑，原有的這種預(yù)算安排，每一個地方都是按照GDP的4%這么一個掛鉤的比例要求去花這個錢，這個錢明顯就花不出去，如果硬花出去會變成什么？那就是沒有效果、浪費了，新建校舍可能就招不到學(xué)生。實際上有些地方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這種情況。

第一財經(jīng)：核心還是要根據(jù)人口的流向來做靈活的調(diào)整。

劉尚希：對。所以這里就有一個基本的原則——花錢，錢要跟著人走，體現(xiàn)“以人為本、以人民為中心”。錢所提供的是什么？是設(shè)施項目、公共服務(wù)，這些應(yīng)當(dāng)是要跟人走，包括轉(zhuǎn)移支付，人到哪兒，轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)該到哪兒。

第一財經(jīng)：這個“人”指的是戶籍人口還是常住人口？

劉尚希：戶籍制度，在三四線城市已經(jīng)改革了，但是在體制上可能滿足不了這些外來人口流入地所需要的公共服務(wù)、公共設(shè)施，包括教育，學(xué)校；醫(yī)療，醫(yī)院這方面的一些需求的增長。所以人口凈流入的地方，整體來看，實際上它的公共服務(wù)是不足的，公共設(shè)施也是不足的。而人口凈流出的地方公共服務(wù)、公共設(shè)施實際上是過剩的。

要避免這種空間錯配，就不能簡單的讓基層去花錢，涉及人口流動的、城市化的，涉及到這種經(jīng)濟社會發(fā)展空間主體形態(tài)變化趨勢的這些方面的錢，就得要上一級政府來花錢，有的由中央來花。

像零基預(yù)算改革，就在推動怎么更合理地花錢方面，提供了一個改革的切入口。

第一財經(jīng)：2025年，您認為我們央地支出的比例調(diào)整能有多大的步子？

劉尚希：我原來提過一個建議，我說中央支出的占比要提到30%-40%，當(dāng)然我們不可能一口吃成個胖子，改革也是逐步走，但是我覺得方向應(yīng)當(dāng)是明確的，中央支出的比例逐步地提高，至少首先是不能下降。

第一財經(jīng)：中短期有沒有小目標(biāo)？

劉尚希：中短期，我覺得到2030年能不能逐漸提到30%，提一倍?，F(xiàn)在才14%，其實兩本預(yù)算加起來14%都不到，我們算過一個賬，一般公共預(yù)算和基金預(yù)算加在一起算，中央支出的占比大概也就10%，我覺得至少要達到30%，這樣的話有利于能糾正這種資源錯配，有利于使宏觀調(diào)控更好地進行傳導(dǎo)。

第一財經(jīng)：如果中央政府的支出比例擴大，它增加的支出主要是花在什么地方？

劉尚希：譬如說涉及到國家安全的一些問題，安全能力的建設(shè)，還有一些戰(zhàn)略領(lǐng)域，還有一些大的社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)然還有涉及到人口流動的一些相關(guān)的支出，還有像食品安全、藥品安全的監(jiān)管能力建設(shè)。

如何打出“財政+金融”組合拳？

第一財經(jīng)：中央經(jīng)濟工作會議提出要“加強財政和金融的配合，以政府的投資有效地帶動社會的投資”，財政和金融之間配合度的提升可以有哪些形式？

劉尚希：財政本身就具有金融的這種屬性。它能夠創(chuàng)造貨幣，它也能夠發(fā)行貨幣。比如說國債，是無風(fēng)險的資產(chǎn)，也是個流動性工具，也是資本市場定價的一個基準(zhǔn)，像國債收益率曲線，這就是資本市場的一個基礎(chǔ)設(shè)施。

在國外曾經(jīng)出現(xiàn)過這種沒有赤字了，國債發(fā)得少了，資本市場的流動性工具不足，結(jié)果被迫發(fā)行無赤字的國債。就是現(xiàn)在發(fā)債，不是說簡單的和赤字做關(guān)聯(lián)的，要考慮金融的需要，這就是源于財政本身具有很強的金融屬性。

第一財經(jīng)：我們有關(guān)注到最近10年期、30年期的國債收益率是走低的，這對我們資本市場的影響，您是怎么考量的？

劉尚希：10年期國債收益率或者是20年國債收益率，這很低，意味著大家都在追求安全資產(chǎn)，大家都追求安全資產(chǎn)意思是什么？大家風(fēng)險偏好下降，不愿意去投資了，預(yù)期偏弱。

單從數(shù)據(jù)這一點來看，這是一個市場層面的波動。而從宏觀層面去看，恐怕那就得要考慮怎么樣改善我們的這種營商環(huán)境，讓大家對投資有更大的興趣，大家能掙錢，大家愿意投，愿意借錢來投，那么經(jīng)濟就活了。

其實財政收支本身它就是貨幣流通的一部分，一旦在財政收入進了國庫的時候，等于是流通中的貨幣量的減少，當(dāng)這個錢花出來的時候，支出那么就是貨幣流通的擴大，財政收支就是在不斷地進行貨幣循環(huán)。

貨幣政策本身它也具有財政的這種屬性，比如說根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展，需要增發(fā)貨幣，增發(fā)的貨幣實際上就是鑄幣稅，這是典型的財政屬性。

財政和金融本身實際上它有一種內(nèi)在的這種聯(lián)動性。

第一財經(jīng)：本來就有這種加強聯(lián)動的趨勢了。

劉尚希：對，它本身就是一體的東西。

第一財經(jīng)：2025年，您認為我們的財政政策和貨幣政策二者的協(xié)調(diào)機制可以有哪些新的突破？

劉尚希：首先我覺得觀念上要突破，要站在國家治理的高度，從整個宏觀大局來考慮。

當(dāng)然二者是有分工的，但這種分工不是基于領(lǐng)域的分工。原來說，是市場領(lǐng)域覺得好像不需要財政去插手的，而非市場領(lǐng)域即公共領(lǐng)域那是不需要金融去插手的。其實這種建議這種劃分已經(jīng)不合時宜了。

因為現(xiàn)在財政和金融的這種分工，實際上它是一種基于行為的分工，行為的分工就不管領(lǐng)域，在任何領(lǐng)域?qū)嶋H上兩者都可以結(jié)合的。比如說公共服務(wù)的提供，金融是不是可以進入？那市場的力量——市場資本，還有社會的力量——社會資本，都可以去提供公共服務(wù)。當(dāng)然，得看你是什么具體的操作模式。

像商業(yè)銀行，它是一個金融機構(gòu)，它的規(guī)則是商業(yè)規(guī)則，政府遵守的是公共規(guī)則，非商業(yè)的一個規(guī)則，那么其行為方式是基于規(guī)則的不同，但是兩者是可以合作的，比如說財政給銀行的貸款提供貼息，不正是一種合作的方式嗎？

比如說中小企業(yè)融資比較困難，那么政府設(shè)立這種（融資）擔(dān)保公司，擔(dān)保公司就可以跟金融機構(gòu)進行合作，跟銀行進行合作。這種合作實際上在數(shù)字化、智能化的條件下，特別還要加上金融化，這種新的合作業(yè)態(tài)模式越來越多，實際上這種創(chuàng)新也是層出不窮。

如何看待地方政府化債成效？

第一財經(jīng)：2024年其實“一攬子”的化債的舉措，已經(jīng)很大程度上緩解了地方政府的債務(wù)壓力，我們叫“債務(wù)的置換”，它其實是降低了地方政府還本付息的短期壓力，但是本息還是要還的。很多地方政府仍然面臨著比較大的“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出）的壓力。2025年還會有這樣的債務(wù)置換，或者其他手段來應(yīng)對這樣的壓力嗎？

劉尚希：當(dāng)前實施了“6+4+2”的這么一個化債的方案，實際上邁出了非常重要的一步，這也是關(guān)鍵性的一步，而且是帶有轉(zhuǎn)折性的一步。在認知上，我們把這個債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險實際上是區(qū)分開來了。我們現(xiàn)在來說，著重要發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，而不僅僅是要減少債務(wù)本身，更不是要消滅債務(wù)。

這一次“一攬子”的化債方案實際上是首先讓地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，隱性的債務(wù)給它顯性化了，變成了地方政府的法定的債務(wù)，這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使地方政府的還本付息的壓力大大的減輕了。地方政府不需要現(xiàn)在就拿出那么多真金白銀去把債務(wù)還掉，這樣的話對地方來說就省出一大筆錢可以去搞“三保”，可以用于其他的方面，支持創(chuàng)新，支持一些其他的重大建設(shè)。

當(dāng)然解決這個問題實際上光靠第一步還不夠，它實際上還得要靠以后還有一些舉措的跟進，這類舉措可能就是政策和改革結(jié)合起來。這里很重要的就是央地的這種債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如果把其他的一些可能遺漏的部分再統(tǒng)計進來，可能地方債務(wù)付息的規(guī)模占比還要更大，那么這種結(jié)構(gòu)實際上對在管控風(fēng)險方面有諸多不利。擴大中央債務(wù)的占比，縮小地方債務(wù)的占比，實際上是管控地方債務(wù)風(fēng)險的一個宏觀條件，這是需要改革的，這不通過改革實際上也很難做到。

還有一個重點是債務(wù)管理的體制機制問題。政府的債務(wù)管理與企業(yè)的債務(wù)管理之間，最大的不同就在于政府面臨著很多不確定性的債務(wù)，尤其對地方政府來說，這種“或有負債”，實際上是越來越多。盡管這個事情不是政府造成的，但是出于經(jīng)濟社會穩(wěn)定、金融穩(wěn)定，它需要財政去兜底，兜底的結(jié)果是什么？就是多了未預(yù)料的一筆債務(wù)。

還有從所有者關(guān)系的角度，比如屬于地方的一些金融機構(gòu)，還有一些國有企業(yè)，還有投融資平臺企業(yè)，它們的債務(wù)從法律上講，是企業(yè)的債務(wù)，是經(jīng)營性債務(wù)，但如果說經(jīng)營性債務(wù)出了問題，是不是就可以不管了，讓他破產(chǎn)？有時候也不行，有時候也得管，特別是一些大企業(yè)，風(fēng)險外溢是非常大的，在這個時候得按照“風(fēng)險出清”的原則去考慮問題了，就不是簡單追責(zé)問責(zé)。

所以現(xiàn)在在債務(wù)管理的層面上，其實對政府來講，“或有債務(wù)”實際上是一個最關(guān)鍵的問題。

新一輪財稅體制改革，2025將有哪些進展？

第一財經(jīng)：短期政策和長期改革的有效銜接，對穩(wěn)定預(yù)期和提升信心是非常重要的。2025年，您認為在財稅體制改革當(dāng)中有哪些應(yīng)該率先推進的事項？

劉尚希：我一直強調(diào)政策的實施和改革的推進，必須是要有機地結(jié)合。所以2025年的改革的一些舉措，特別是財稅方面改革的舉措，和財政政策的實施和宏觀政策的實施，必須要有機地結(jié)合。

現(xiàn)在宏觀政策方面，中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)明確九大任務(wù)，肯定這些方面就財政政策首先要去發(fā)力，那么財稅改革就應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前這些緊迫的事項去推動，比如說轉(zhuǎn)移支付的問題，還有剛才提到的零基預(yù)算的改革，現(xiàn)在不少的省份在推動零基預(yù)算的改革，這個實際上是一個迫切需要解決的問題，因為涉及到要花錢，不能再按照原有的路徑去花錢，否則，花錢的效果肯定就不是太明顯、不理想。

還有進一步化解地方債務(wù)風(fēng)險的問題，除了有息債以外，實際上還有無息債的問題，當(dāng)然還要更進一步考慮剛才說的“或有負債”，這種“或有負債”不是基于法律意義上的，而是基于這種所有權(quán)關(guān)系意義上的，以及基于公共風(fēng)險對沖的需要所形成的這種“或有負債”。這些都是需要迫切去關(guān)注的，畢竟2025年面臨的這種形勢還是相當(dāng)?shù)膹?fù)雜，外部環(huán)境的不確定性也在擴大，我們面臨的挑戰(zhàn)也是越來越多。在這種情況下，地方債務(wù)風(fēng)險的化解依然是一個非常緊迫的事情，也是一個重大的課題。

本期節(jié)目

編導(dǎo) 官悅

制片人 尹淑榮