羅志恒：從平衡財政到功能財政 理念變化比4%赤字率更有意義｜首席對策

2025年兩會《政府工作報告》，明確2025年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)和政策取向，部署2025年政府工作任務(wù)。本期嘉賓認(rèn)為，財政政策的基調(diào)延續(xù)了中央政治局會議、中央經(jīng)濟(jì)工作會議的提法，較去年《政府工作報告》財政政策基調(diào)更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。同時，強(qiáng)調(diào)要深化財稅制度改革，推動零基預(yù)算改革，推動消費(fèi)稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持；堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險。

如何理解財政理念發(fā)生的變化？在全球經(jīng)濟(jì)面臨不確定性的情況下，財政政策如何為實(shí)現(xiàn)5%左右的經(jīng)濟(jì)增速提供支撐？如何在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險之間實(shí)現(xiàn)平衡？2025年財政赤字率擬按4%左右安排，這一調(diào)整的意義是什么？今年財政政策的實(shí)施節(jié)奏會有何特點(diǎn)？如何體現(xiàn)“能早則早、寧早勿晚”的要求？“一次性給足”對于財政政策來說有何想像空間？財政政策如何支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展？第一財經(jīng)《首席對策》專訪粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒。

羅志恒的主要觀點(diǎn)：

財政政策更積極體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、結(jié)構(gòu)更優(yōu)

為實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo) 財政政策將重點(diǎn)支持?jǐn)U大內(nèi)需

通過提高居民收入 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提振消費(fèi)意愿

通過支持科技創(chuàng)新 推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

科技和文化領(lǐng)域突破 改寫中國經(jīng)濟(jì)敘事邏輯

優(yōu)化財政資源分配與使用效率是防風(fēng)險的重要一環(huán)

“投資于人”“ 投資于科技創(chuàng)新”將有效防范風(fēng)險

中央赤字占比創(chuàng)新高 更大力度轉(zhuǎn)移支付保障地方財政運(yùn)行

財政支出主要支持民生保障、消費(fèi)和科技創(chuàng)新

財政政策落實(shí)節(jié)奏已經(jīng)前移 宜早則早

債務(wù)額度一次性給足 不排除后續(xù)因勢進(jìn)一步調(diào)整預(yù)算

以舊換新額度翻倍 預(yù)計上半年帶動消費(fèi)效果顯著

持續(xù)落實(shí)“一攬子”部署 地方債風(fēng)險將不斷下降

專項(xiàng)債用于收儲 “一降一增”優(yōu)化房地產(chǎn)供需

財政、貨幣、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策都要協(xié)同

財政政策更積極體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、結(jié)構(gòu)更優(yōu)

第一財經(jīng)：羅總好，感謝接受我們的專訪，我們看到你解讀政府工作報告的內(nèi)容，你認(rèn)為財政政策力度確實(shí)是有明顯的增強(qiáng)，而且是主動作為、積極擔(dān)當(dāng)，同時財政政策理念都發(fā)生了重大的變化，所以能不能給我們具體的來解釋一下，如何理解財政理念發(fā)生的變化？

羅志恒：我們的財政政策的理念發(fā)生了很大的一個變化，尤其是4%背后是很有深意的。

第一個我們可以看到，財政政策把穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，把發(fā)展放在了一個更高的位置，充分認(rèn)識到了財政可持續(xù)性的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。當(dāng)我們的財政力度更大，財政赤字率更高，這樣的話能夠更快更好的推動經(jīng)濟(jì)回升向好。

理念的變化，就是從平衡財政逐步轉(zhuǎn)到了功能財政。平衡財政講究的是財政的當(dāng)期平衡，功能財政主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，來確定我們財政赤字、財政規(guī)模。那么這個理念的變化，也就意味著我們從過去注重財政的短期平衡，轉(zhuǎn)向了我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中長期健康發(fā)展。

第三個大的變化，赤字率打破了3%的約束，體現(xiàn)出了我們的政策更加因勢來做出調(diào)整。創(chuàng)新的宏觀調(diào)控的方式更加靈活，我想背后反映出來的非常有利于提升大家的信心，讓大家認(rèn)識到了形勢的變化，發(fā)生新的變化之后，我們的政策會及時做出調(diào)整，宏觀調(diào)控會做出創(chuàng)新。這些理念的變化比4%赤字率本身可能更有意義，變化更快。

為實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo) 財政政策將重點(diǎn)支持?jǐn)U大內(nèi)需

通過提高居民收入 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提振消費(fèi)意愿

通過支持科技創(chuàng)新 推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

第一財經(jīng)：在面臨外部不確定性較大，同時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)也在進(jìn)行當(dāng)中的情況下，我們看到今年整體的增長目標(biāo)是5%左右，跟去年持平，在這個程度上財政政策如何來支撐我們完成5%的增長目標(biāo)？

羅志恒：我們可以看到《政府工作報告》在談到今年的風(fēng)險和挑戰(zhàn)以及形勢的時候，特別談到了我們的外部環(huán)境，可能對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性產(chǎn)生一定的影響。這一次《政府工作報告》把提振消費(fèi)、提高投資效益、全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求放到了第一項(xiàng)的工作，這就反映出我們是把內(nèi)部的穩(wěn)定，內(nèi)需的提振放在重要位置，才能應(yīng)對外部的沖擊。

提振消費(fèi)，第一個就是我們的消費(fèi)能力，那就是居民要有錢去消費(fèi)，所以我們可以看到《政府工作報告》把就業(yè)放到了一個很重要的位置，專門去談怎么去促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)崗、穩(wěn)就業(yè)。就業(yè)穩(wěn)住了，居民的工資性收入就能增加。再比如我們財政里邊要提高對于城鄉(xiāng)退休人員職工的養(yǎng)老金，要提高我們城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就增加了居民的轉(zhuǎn)移性的收入。

《政府工作報告》特別提出了要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把錢用到民生、福利相關(guān)的，科技創(chuàng)新領(lǐng)域相關(guān)的。那么我們對于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房保障這一塊支出的增加，有利于去緩解居民的后顧之憂，消費(fèi)意愿就提高了。

第三個我們說供給對消費(fèi)的適配度，春節(jié)期間我們可以看到我們有一部電影《哪咤2》的票房很高，這就反映出了不是居民沒有需求，是缺乏高質(zhì)量的供給與居民的需求去匹配。于是我們可以看到我們的財政在支持科技創(chuàng)新，支持新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。另一個就是設(shè)備的更新，它能夠帶動我們整個制造業(yè)投資的增長，而且還能夠推動我們往高端化、綠色化、智能化轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

科技和文化領(lǐng)域突破 改寫中國經(jīng)濟(jì)敘事邏輯

第一財經(jīng)：所以像DeepSeek、人形機(jī)器人，以及《哪咤2》的這種文化產(chǎn)品這都是在優(yōu)化供給，提高供給質(zhì)量的體現(xiàn)。

羅志恒：我覺得一個是科技和文化領(lǐng)域有了重大的突破，那么在一定程度上就改寫了國內(nèi)外社會對于我們中國經(jīng)濟(jì)敘事邏輯的變化，就是從過去關(guān)注地緣政治沖突外部環(huán)境的不利因素，轉(zhuǎn)變到了對于我們中國的這種科技創(chuàng)新的樂觀敘事，以及推動中國資產(chǎn)的重估。第二你談到的這種科技的進(jìn)步，這種文化領(lǐng)域的高質(zhì)量的供給，都共同的去創(chuàng)造、引領(lǐng)我們的消費(fèi)需求。

優(yōu)化財政資源分配與使用效率是防風(fēng)險的重要一環(huán)

“投資于人”“ 投資于科技創(chuàng)新”將有效防范風(fēng)險

第一財經(jīng)：你剛才已經(jīng)提到了從穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)方面，財政政策可能對于2025年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，還有一個非常重要的部分就是防風(fēng)險。在防風(fēng)險方面，財政政策能做哪些工作？穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險如何進(jìn)行一個有效的平衡？

羅志恒：穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、惠民生。這幾個問題實(shí)際上是我們這些年大家一直關(guān)注比較多的方面。它實(shí)際上的核心是什么？就是整個財政資源的分配和財政資源的使用效率。

政府工作報告提到一個概念叫“投資于人”，這個就比較有意思了。就是你的財政資源的導(dǎo)向要更多跟人是相關(guān)的。人是什么？第一個，人是流動的，人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，小城市到大城市，從大城市到特大城市，我們的財政支出要順應(yīng)人口流動的規(guī)律。于是我們的財政資源要盡量往人口持續(xù)流入的這些區(qū)域去配置，我們的基建投資去配置教育、養(yǎng)老等方方面面的設(shè)施。

第二我們說“投資于人”就是領(lǐng)域。人是跟物相對應(yīng)的，那么從過去的這種“鐵公基”等相應(yīng)的領(lǐng)域，越來越多的轉(zhuǎn)到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房保障等民生相關(guān)的領(lǐng)域。投資于與人直接相關(guān)的發(fā)展型相關(guān)的消費(fèi)領(lǐng)域。

第三就是我們資源的優(yōu)化，也是與人相關(guān)，但是與我們的安全是有密切相關(guān)的。比如老舊小區(qū)的改造，地下管網(wǎng)，以及更高安全水平的建設(shè)。

第四我們還需要去注意到的就是百年未有之變局的環(huán)境之下，我們需要越來越多的重視對于我們國家的經(jīng)濟(jì)安全，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和韌性，所以要進(jìn)一步加大對于科技創(chuàng)新的支出。所以我們說怎么樣去平衡好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險，關(guān)鍵就在于財政資源的配置和財政資源效率的提高?！墩ぷ鲌蟾妗芬呀?jīng)給了我們答案，投資于人，投資于科技創(chuàng)新。

中央赤字占比創(chuàng)新高 更大力度轉(zhuǎn)移支付保障地方財政運(yùn)行

財政支出主要支持民生保障、消費(fèi)和科技創(chuàng)新

第一財經(jīng)：財政赤字率是擬按照4%左右來安排，是創(chuàng)了一個歷史上的新高，大家也都是對此很有期待的。在您看來赤字率提高后，財政支出的規(guī)模將如何變化，它可能會重點(diǎn)投向哪些領(lǐng)域？

羅志恒：今年的赤字規(guī)模是5.66萬億，去年是4.06萬億，高出了1.6萬億。那么這個1.6萬億就相當(dāng)于財政的可支配財力增加了。整個財政赤字里邊5.66萬億里邊它是怎么構(gòu)成的，中央赤字的占比85.9%，這個數(shù)字也是近年來歷史的新高。這意味著我們在整個5.66萬億的赤字里邊是中央占絕對主導(dǎo)，中央赤字占主導(dǎo)就意味著通過國債發(fā)行來彌補(bǔ)這樣的赤字。

中央有更大的財力去轉(zhuǎn)移支付給地方政府，這樣地方政府有更大的財力來保障三保，地方政府的財政就能夠平穩(wěn)的運(yùn)行，地方政府就有更大的財力和精力去用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民生以及科技創(chuàng)新，優(yōu)化營商環(huán)境。你剛剛談到錢用到哪里去，接近30萬億的支出規(guī)模要到哪里去？我們今年報告里邊也談到了要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，我覺得主要是重點(diǎn)幾個方面：第一個就是我們支持民生保障，第二就是支持消費(fèi)，第三就是支持科技創(chuàng)新。

財政政策落實(shí)節(jié)奏已經(jīng)前移 宜早則早

債務(wù)額度一次性給足 不排除后續(xù)因勢進(jìn)一步調(diào)整預(yù)算

第一財經(jīng)：我們看到各方非常關(guān)注的表述：宏觀政策實(shí)施“能早則早，寧早勿晚，如果可以的話就一次性給足”。“一次性給足”對于財政政策來說我們有什么想象空間？

羅志恒：一個是節(jié)奏的遷移，第二個就是一次性給足的規(guī)模的問題。

那么關(guān)于財政支出節(jié)奏的問題，1.3萬億的超級特別國債，其中是有3000億用于“兩新”的領(lǐng)域里面去。我們要注意到今年年初的時候，中央財政已經(jīng)提前下達(dá)了“兩新”的額度，這就會使得地方政府在貫徹落實(shí)的時候，他會盡快讓老百姓能夠拿到這樣的補(bǔ)貼。

第二個我們再來看專項(xiàng)債，一個是我們額度的提高，從去年的3.9萬億提高到今年的4.4萬億，提高了5000億的額度。這個制度里邊有兩個點(diǎn)需要我們?nèi)リP(guān)注，第一個投向領(lǐng)域的負(fù)面清單管理。負(fù)面清單之外的你都可以去投，地方政府可以投的范圍是擴(kuò)大的。第二個我們需要去關(guān)注的就是下放審核權(quán)限，在10個省份以及雄安新區(qū)管理技術(shù)比較好，人口有流入的這些區(qū)域，進(jìn)行自審自發(fā)的試點(diǎn)。這樣的話減少了項(xiàng)目審核的時間，提高了項(xiàng)目審核的效率。

那么這個制度的完善，一個是范圍的擴(kuò)大，一個是審核效率的提高，它就會連同我們規(guī)模的擴(kuò)大，它就會更快。我們也不排除說隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我們會動態(tài)的根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，來因時因勢來調(diào)整我們的預(yù)算。

所以我們也要看到我們的宏觀調(diào)控在不斷優(yōu)化，我們的宏觀調(diào)控方式在動態(tài)的調(diào)整，在靈活的變化，赤字率就是很大的體現(xiàn)，宏觀調(diào)控的方式發(fā)生了重大的變化。

以舊換新額度翻倍 預(yù)計上半年帶動消費(fèi)效果顯著

第一財經(jīng)：2025年繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，今年是1.3萬億，已經(jīng)明確了3000億是用在以舊換新方面，您預(yù)計它能撬動多大的體量？

羅志恒：為什么把以舊換新的額度增加了？從去年的1500億提高到了3000億。因?yàn)閺奈覀儗?shí)施“兩新兩重”，尤其是消費(fèi)品以舊換新以來，它對于消費(fèi)的帶動起到了非常好的效果。我們的一個判斷是1.3萬億的總量，3000億用于以舊換新，應(yīng)該對于今年消費(fèi)的帶動，尤其是在上半年消費(fèi)的帶動，能起到比較大的效果。

持續(xù)落實(shí)“一攬子”部署 地方債務(wù)風(fēng)險將不斷下降

第一財經(jīng)：今年的化解地方債務(wù)風(fēng)險方面，財政政策怎么來安排？我們看到這次的《政府工作報告》當(dāng)中也提到了，要在發(fā)展中化債和在化債中發(fā)展，我們怎么來理解？

羅志恒：《政府工作報告》對于地方政府債務(wù)風(fēng)險又做了很多清晰的部署，只要我們按照這些舉措的部署落實(shí)，地方政府的債務(wù)風(fēng)險我覺得會是可控的，風(fēng)險會不斷下降。我們今年增加的11.86萬億的新債務(wù)，也能夠比較好的去推動經(jīng)濟(jì)的增長。

具體到地方政府債務(wù)風(fēng)險化解這個問題，第一個，我們進(jìn)一步去落實(shí)去年中央一攬子化債方案“6+4+2”。那個“6”就是說每年的2萬億是分三年實(shí)施，今年這個2萬億我們還要再發(fā)行，其中“4”分5年，每年是8000億的一個額度，那么今年8000億還會進(jìn)一步發(fā)行。所以第一個就是貫徹落實(shí)一攬子化的政策，這里邊起碼就有2.8萬億的化債的資金額度。第二個我們《政府工作報告》特別提到了動態(tài)調(diào)整高風(fēng)險地區(qū)，打開新的投資空間。

專項(xiàng)債用于收儲 “一降一增”優(yōu)化房地產(chǎn)供需

第一財經(jīng)：同時我們看到財政政策在支持房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”這方面能起到一個什么樣的作用？比如說我們看到像專項(xiàng)債用于土地收儲和收購存量商品房，包括保交樓等等這些方面。

羅志恒：從去年中央提出要穩(wěn)住樓市股市，促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)以來，應(yīng)該說財政在這方面的作用還是比較大。財政債務(wù)這一塊，專項(xiàng)債明確提出可以用作收儲，一個是收購盤活閑置的存量土地，政府把房地產(chǎn)企業(yè)閑置的土地給拿過來，這樣房地產(chǎn)企業(yè)就拿到了現(xiàn)金流，有利于改善房地產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)金流，降低房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險和流動性風(fēng)險。那么房地產(chǎn)企業(yè)拿到這個錢之后，它能夠更好的保交樓防范化解風(fēng)險。

專項(xiàng)債收儲的另一個方向，就是我們要用于收購這些商品房，用作保障性住房，它就是增加了房地產(chǎn)市場的需求。于是我們就可以看到收儲之后，原則上當(dāng)年不得不用于房地產(chǎn)開發(fā)，就減少了房地產(chǎn)市場的供給。收儲的另一面，增加了房地產(chǎn)市場的需求。一降一增，這就優(yōu)化了房地產(chǎn)市場的供需，有利于讓房地產(chǎn)市場的供需形成新的均衡，這就促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)了。

財政、貨幣、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策都要協(xié)同

第一財經(jīng)：我們一直強(qiáng)調(diào)貨幣政策和財政政策要協(xié)調(diào)配合，從2025年來看的話，你怎么來看貨幣政策和財政政策協(xié)同配合，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長和恢復(fù)？

羅志恒：中央現(xiàn)在要求我們政策之間的配合度協(xié)調(diào)度更高，不僅僅是財政和金融，而且是財政、貨幣、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域這些政策都要協(xié)同。

具體到財政和金融這一塊的話，我們可以看到有幾個方面：第一個就是現(xiàn)在大家都認(rèn)為說貨幣政策要發(fā)力，當(dāng)然財政政策更要發(fā)力，貨幣政策能不能為財政發(fā)債創(chuàng)造更好的貨幣金融環(huán)境，以更低的利率水平來保障我們債務(wù)付息的成本更低。

同時我們貨幣政策的寬松程度要適度，這樣的話發(fā)債的時候，你不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，就是貨幣、金融在數(shù)量和價格上面配合財政、債務(wù)的發(fā)行。第二我們的金融政策在搞五篇大文章，我們要搞普惠金融，我們要搞科技金融，以及我們要支持農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)保險。這一塊我們的財政是有些貼息的，財政貼息那就是財政和金融很好的協(xié)同方式。