“十三五”規(guī)劃期間，我國將改革重點放在政府“放管服”改革、全面優(yōu)化營商環(huán)境、努力降低市場主體發(fā)展的制度性成本上，取得了突出成就。“十四五”期間，我們除了要繼續(xù)推進政府職能改革和建立世界一流的營商環(huán)境外，更需要把重心放在生產(chǎn)要素市場改革上。

要素配置市場化程度是衡量一個國家市場化程度的重要標準?！吨泄仓醒?國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》）的出臺，充分體現(xiàn)了政府和市場改革并重，完善要素市場化配置機制是改革深化重要方向的基本指導思想。比起最終產(chǎn)品和服務市場，要素配置的市場化改革需要一系列指導思想和觀念上的重大突破。如勞動力作為要素由市場來決定價格和堅持按勞分配原則相結合的問題，土地作為國家和集體所有的要素資源如何市場化配置問題，技術和數(shù)據(jù)等現(xiàn)代型、智能型、動產(chǎn)型要素跟傳統(tǒng)要素的差別問題，人的要素和物的要素的關系問題等。因此，要素配置市場化改革的深入是我國經(jīng)濟體制改革指導思想進一步開放的重要標志。

《意見》出臺也是防控疫情、恢復經(jīng)濟增長的政策需要。防控疫情，恢復經(jīng)濟增長，固然需要采取積極財政政策和穩(wěn)健靈活貨幣政策，以及必要的短期應對措施，但是從長期來看，加大改革創(chuàng)新，培育經(jīng)濟增長新動力仍然是關鍵?！兑庖姟烦雠_進一步規(guī)范行政機構在要素配置中的管理職能，明確市場在要素配置和定價中的決定性作用，確保各類所有制企業(yè)平等獲取要素權益，突出現(xiàn)代要素、動產(chǎn)要素和科創(chuàng)要素的主導作用，為全面深化改革、優(yōu)化市場競爭環(huán)境、激發(fā)市場活力打下制度性基礎。

五大要素市場的重大突破

《意見》在土地、勞動力、資本、技術和數(shù)據(jù)這五大要素的市場化配置體制機制上都有重大突破。一些重要指導思想和改革方向的突破，對激發(fā)市場活力和市場需求將產(chǎn)生立竿見影的推動作用。

第一，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推動土地紅利在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村繼續(xù)發(fā)酵。

土地要素是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要發(fā)動機。中國政府能夠在過去四十多年改革開放中，把城市發(fā)展、基礎設施、房地產(chǎn)和工業(yè)投資需求激發(fā)起來，靠的就是土地制度。過去土地制度紅利主要在一二線城市，近年來擴展到了三四線城市。但是除了這六七百個城市外，我國還有3000多個縣級單位，縣以下還有2萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。過去的土地制度中有關非農(nóng)村建設用地必須使用國有土地的規(guī)定，使得土地紅利很難往基層延伸。十八屆三中全會確立的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”改革方向，以及2019年8月《土地管理法》的修改為集體土地入市掃清了法律障礙。

《意見》進一步強調(diào)“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市指導意見，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度”，為土地要素打破城鄉(xiāng)壁壘、合理流動鋪平道路。統(tǒng)一的市場，要求國有土地和集體土地能在一個市場上交易，能按照一個標準定價，能產(chǎn)生增值收益，這對降低企業(yè)用地成本、推進小城鎮(zhèn)建設、增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實力、增加農(nóng)民財產(chǎn)收入和釋放消費潛力，都將有非常重要的推動作用。

深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，將促進產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局加速調(diào)整，推動各級各類工業(yè)園區(qū)加速整合。過去各級政府的指導思想是最大限度保證工業(yè)用地，總體上呈現(xiàn)幾個特點：

一是工業(yè)用地在整個建設用地中占比過高，不少宜居宜人的好地方都用來建設工業(yè)園區(qū)。

二是各級各地政府招商引資，搞工業(yè)園區(qū)，有國家級、省級、市級、縣級，曾經(jīng)街道還搞招商引資。工業(yè)園區(qū)高度分散，工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局區(qū)域雷同。

三是工業(yè)用地價格過低，雖然后來出臺了工業(yè)用地最低價制度，但政府往往通過稅收返還、財政獎勵、承擔基礎設施等多種途徑變相降低地價。很多園區(qū)招商引資最具吸引力的就是土地價格。

四是工業(yè)用地過于分散，用地浪費，單位土地創(chuàng)造增加值過低，用地效率不高。

文件提出“調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新使用方式，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”，就為工業(yè)用地向商業(yè)、混合等用地類型轉(zhuǎn)換提供了土地用途“轉(zhuǎn)型升級”通道，促進土地資源在產(chǎn)業(yè)間的合理配置，提高土地利用效率。

盤活存量建設用地，促進中心城市大幅度提高建設用地使用效率，提高土地使用集約化程度。目前全國2017年以前“批而未供”土地1450萬畝，大概相當于全國2~3年的新增建設用地指標數(shù)，存量盤活還有很大潛力。

盤活挖潛在特大城市更為重要，中央批準的北京、上海城市規(guī)劃均要求規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長，其中北京城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模2020年要減少到2860平方公里左右，2035年減少到2760平方公里左右；上海2030年要控制在3200平方公里以內(nèi)。

過去對地方政府來說，很多情況下盤活存量土地比新增建設用地更費勁。文件提出“充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度”，就從制度上找到了解決問題的突破口。

探索補充耕地指標跨區(qū)域交易，對調(diào)動地方政府基礎設施投資熱情發(fā)揮重要作用。耕地占補平衡是指為守住18億畝耕地紅線，占用耕地需要“占一補一”，后又完善為“補充數(shù)量、質(zhì)量相當”的補充耕地制度。如國家修一條高速公路，需要占用沿途很多耕地，因為規(guī)劃是按行政區(qū)域編制的，建設用地總規(guī)模、耕地保有量等約束性指標也是按行政區(qū)劃下達的，因此補充耕地一般要求當?shù)卣撠熝a充，實現(xiàn)占補平衡。

但很多地區(qū)耕地后備資源十分緊張，無法補充出足夠的耕地。很多地方只能在縣、市、省等更大范圍內(nèi)補充，也因此自發(fā)產(chǎn)生了區(qū)域性的占補平衡指標市場，但最多不能跨?。纤闭{(diào)工程經(jīng)國務院批準除外）。因此，線性工程的沿途地方政府壓力很大，有的甚至占了耕地卻不留出口，造成新的不公，沿途對線性工程的熱情就下降了，甚至出現(xiàn)補充耕地造假。

另一方面，耕地后備資源寬松的區(qū)域往往經(jīng)濟欠發(fā)達，能用補充耕地指標換來發(fā)展資金，對于雙方的比較優(yōu)勢而言，是非常合理的資源互補。因此，現(xiàn)在文件提出“探索建立全國性補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”，既為這些確實難以補充足量耕地的地區(qū)提供了解決辦法，又為部分欠發(fā)達地區(qū)提供了建設資金，“疏”勝于“堵”，為擴大基礎設施投資更快落地創(chuàng)造了條件。

第二，實行常住人口居住地落戶，加速常住人口市民化，激發(fā)公共服務市場需求。

我國的城鎮(zhèn)化率有兩個統(tǒng)計口徑，一個是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2019年只有44.38%；另一個是常住人口城鎮(zhèn)化率，為60.6%。兩個口徑相差16.22%，用14億人的基數(shù)估算就是約2.3億人的戶口不在常住地，存在大量“人戶分離”問題，所以我國每年有數(shù)以億計的春運大軍，人口大規(guī)模流動也是這次抗擊疫情的最大難題。

文件提出“試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，即常住人口可以在居住地落戶，可以大幅度提高市民化率。雖然目前主要放開二三四五線城市的戶籍限制，對超大城市還是實行戶籍限制，但在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累計互認，有利于推動城市群戶籍制度一體化。

常住人口居住地落戶，需要解決建設用地規(guī)模、社保和配套公共服務的三大配套問題。

一是建設用地規(guī)模問題。2016年以來，我國已開始構建“人地”掛鉤機制。2016年10月原國土資源部等五部委發(fā)布的《關于建設城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》提出，到2018年基本建立、到2020年全面建立科學合理的“人地掛鉤”機制政策體系，形成有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設用地供應制度，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。

二是社會保障問題。現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保障與農(nóng)村居民社會保障還存在很大差別。農(nóng)村人口落戶變?yōu)槌鞘腥丝?，相應的社會保障也需要配套發(fā)生改變，“五險一金”能否完全滿足需求，養(yǎng)老金如何分配？這是個循序漸進的過程。

三是公共服務配套問題。近年來，我國已經(jīng)在推進城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口方面取得一些進展，但與市民待遇還是存在較大區(qū)別。大量常住人口轉(zhuǎn)化為戶籍人口后，政府提供平等的教育、醫(yī)療、文化、體育、就業(yè)以及城市公共設施、交通運輸需要與戶籍人口大幅度增加相配套。

正因為存在著這三個方面的配套需求，因此這一政策落地將持續(xù)釋放對城市基礎設施、公共服務和社會保障等領域的巨大潛在需求。

第三，完善資本作為要素的市場化配置機制，要求我們樹立大資本市場發(fā)展觀。

首先需要界定資本要素的范圍。文件中所指的資本，是金融市場意義上的資本，或者叫證券化資本，是把股權資本、債權問題甚至信用問題放到一起了。中國企業(yè)資本證券化率并不高，只有3000多家上市公司，但規(guī)模以上的企業(yè)已近30萬家，能上市的占比很小。證券化的資本市場只能解決少部分企業(yè)的資本流動和配置問題。因此，從資本要素角度看，我們必須要樹立大資本市場觀，拓展多層次資本市場內(nèi)涵，建立廣覆蓋、多層次、統(tǒng)一平臺的資本要素交易市場。

每個企業(yè)都有資本，都需要能流通、定價和交易的市場，無論大小、業(yè)績和所有制不同，都不能剝奪企業(yè)交易資本的權益。不能在場內(nèi)場外、證券化非證券化、大企業(yè)小企業(yè)和不同所有制企業(yè)之間設立楚河漢界，建立統(tǒng)一的資本要素交易市場，形成統(tǒng)一的資本定價和交易方式，加強統(tǒng)一管理和監(jiān)管，才是我國資本要素市場的發(fā)展正道。

第四，把界定技術要素產(chǎn)權，作為推動產(chǎn)學研結合和繁榮技術交易市場的突破口。

產(chǎn)權激勵是對人力資本的首要激勵。但我國科技創(chuàng)新領域產(chǎn)學研結合的核心問題，恰恰就是科研成果的歸屬問題?？蒲袉挝?、科研機構大部分是國有事業(yè)單位、科研院所、高校，主要靠財政供養(yǎng)和投入。這些事業(yè)單位在職人員發(fā)明創(chuàng)造成果產(chǎn)權歸屬就很難界定，過去總體上管得比較僵化，個人是否有知識產(chǎn)權、有多少權益、屬于什么性質(zhì)，一直討論不清楚。

如果科研院所是私立的，大家都是市場主體，那就不存在問題，很容易確權?，F(xiàn)在國內(nèi)很多企業(yè)尤其是民營企業(yè)跟大學合作，跟科研院所開展產(chǎn)學研合作，最大問題也是出在產(chǎn)權上，合作中的科研成果，科研院所和高校是否有產(chǎn)權？享有什么性質(zhì)權利？權利是屬于個人、項目組、院系還是學校？成果產(chǎn)權的模糊造成企業(yè)跟科研院所很難長期穩(wěn)定合作。

明確職務發(fā)明和職務技術產(chǎn)權問題，文件給出了解決問題的方向，將進一步激發(fā)科研人員的積極性，促進產(chǎn)學研按照科技要素市場化定價規(guī)則，形成規(guī)范的合作關系。

第五，把數(shù)據(jù)作為獨立生產(chǎn)要素的理念全球領先，為我國數(shù)字經(jīng)濟超前發(fā)展奠定市場基礎。

這次文件最大的突破，就是第一次把數(shù)據(jù)作為要素單列出來。過去一般把數(shù)據(jù)歸在知識產(chǎn)權大概念范圍內(nèi)。數(shù)據(jù)單獨分離出來，在全世界都屬領先理念。

數(shù)據(jù)要素在現(xiàn)代生產(chǎn)中，特別是在現(xiàn)代服務業(yè)中起到關鍵作用。以這次疫情防控為例，疫情防控中的實踐應用，讓數(shù)據(jù)成為越來越重要的獨立生產(chǎn)要素。這次文件重點解決目前數(shù)據(jù)流動中的具體問題，包括如何打通政府數(shù)據(jù)和民間數(shù)據(jù)的互通渠道，如何形成數(shù)據(jù)交易市場，如何保護數(shù)據(jù)安全等。

著力解決要素市場確權和交易問題

提高要素市場定價能力，完善要素市場化配置機制，關鍵要建立和完善要素市場體系。要素市場體系是由要素確權制度、要素交易單元、要素定價機制、要素交易市場、要素市場監(jiān)管體制以及要素市場的創(chuàng)新和開放等環(huán)節(jié)組成。因此，完善要素市場化配置就需要從不同要素市場這些基本環(huán)節(jié)入手。

我國五大類要素市場體制機制發(fā)育層次和完善程度存在很大差別。同一要素市場又被分割成不同層次和區(qū)域，形成不同的價格形成機制。要素在全國統(tǒng)一大市場中自由流動還存在諸多障礙。有些要素市場逐步金融化，甚至過度金融化。很多要素市場金融化和資本化才剛剛開始。

總體來說，完善要素市場化配置機制，需要從要素確權、交易單位、定價機制、交易市場以及市場監(jiān)管等基本問題入手，尤其要著力解決我們要素市場在確權和交易這兩大環(huán)節(jié)上的障礙。

要素確權是我國要素市場發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。一些要素市場尚未有效發(fā)展起來，關鍵在于要素確權存在難度。

以土地要素為例，制約我國土地要素市場化發(fā)展的一個最突出的問題就是確權問題。我國農(nóng)村土地制度之所以搞得那么復雜，是因為實行集體土地所有制，但這個集體所有者到底是誰，隨著大規(guī)模城鎮(zhèn)化和農(nóng)村大量自然村的消失，就存在難以界定的問題。為了更好推動農(nóng)村土地要素市場的發(fā)展，后來我們虛化了集體土地的所有權，并在此基礎上發(fā)展出了土地的使用權及其他物權，但由于基礎的所有權不清晰，奠定在所有權基礎上的其他各種權利自然就根底不牢。

除此之外，技術、數(shù)據(jù)等動產(chǎn)要素市場也存在突出的要素確權問題。數(shù)據(jù)要素的使用與個體的隱私以及整個社會穩(wěn)定發(fā)展高度相關，如何確定數(shù)據(jù)資源的所有權以及在何種情況下可以合理使用數(shù)據(jù)要素等都還需要相對清晰的界定和指引。

動產(chǎn)要素如何形成市場認可的交易單位是形成現(xiàn)代要素市場的難點。要素能否正常交易，要素交易充分程度，決定著要素定價機制的完備程度。交易的關鍵是通過一定的金融手段和方式，確立要素標準交易單元。與傳統(tǒng)的土地、資本及勞動力要素不同，技術及數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素目前還缺乏統(tǒng)一的交易單位。如土地是按平方，勞動力是按人頭和月薪，資本加速證券化，這三大要素市場的交易單元問題基本解決了。但是對技術和數(shù)據(jù)的交易單位如何確定則缺乏有效的界定，數(shù)據(jù)是按TB等存儲單位計算還是從有效數(shù)據(jù)使用率角度來衡量都還有待研究。

要素定價機制是否完備是實現(xiàn)要素市場化配置的關鍵。要素配置跟著價格走，價格跟著供求走，反映著各地區(qū)各行業(yè)對各種要素的需求程度。價格是要素市場化配置的基本信號。當前我國各類要素市場的定價都還面臨一些問題或挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實中很多要素市場都是不完備的，很多要素價格都是我們主觀評估出來的，客觀、直接的要素定價并不多。對技術、數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素的定價難度更大。與傳統(tǒng)要素及不動產(chǎn)要素不同，以技術、數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代要素其前期研究投入大，對信息基礎設施的建設要求高，要素價值的變現(xiàn)存在突變性和不連續(xù)等特點，難以用傳統(tǒng)的定價方式進行參考定價。

對很多高端要素市場，我們甚至還缺乏定價權。以勞動力要素為例，對金融和信息類高端人才的定價往往參考了西方發(fā)達國家的水準，全球大型獵頭公司發(fā)揮重要作用?？苿?chuàng)類企業(yè)的技術創(chuàng)新能力的定價和估值，往往要參考硅谷類項目等。因此，提高重要要素市場的全球定價權，也是推動要素市場化配置的重要任務。

交易市場和交易方式是要素市場化配置的基本載體。市場化定價和市場化交易是要素市場建設的兩個重要環(huán)節(jié)。目前我國土地、資本及勞動力要素都構建了相應的交易市場體系，但技術、數(shù)據(jù)要素還缺乏相對有效的交易市場。

近年來我國構建了各類技術交易所、知識產(chǎn)權或技術產(chǎn)權交易所近百家，數(shù)量層出不窮，但在促進技術要素定價以及技術要素交易上的作用卻微乎其微，大多數(shù)的技術交易所都是有掛牌、無交易，不同技術交易所之間缺乏共享機制。針對技術、數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素，怎樣的交易市場體系是有效的？是大而全的場內(nèi)交易市場體系還是更靈活的場外市場體系？

另外，在交易機制上，采取哪種交易機制更適合技術及數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素特征？目前我國對土地要素有拍賣機制、對證券化資本有電子化連續(xù)競價交易機制及場外交易機制、對勞動力是協(xié)議交易機制，對技術和數(shù)據(jù)要素，其適用哪種交易？抑或是多種交易機制的混合？這些問題都還需要進一步的研究和論證。

統(tǒng)一監(jiān)管是要素市場發(fā)展的基本保障。監(jiān)管體制不統(tǒng)一往往是造成交易要素交易市場割裂的重要根源。如對資本要素市場，就存在證券化的資本要素市場由證券監(jiān)管部門監(jiān)管，非證券化的資本交易由各級地方政府管理的分割。土地市場基本上屬于以各城市為主體的分割市場。至于如何建立技術和數(shù)據(jù)等要素交易的統(tǒng)一監(jiān)管主體，仍然在探索當中。

總之，要實現(xiàn)要素市場化配置，我們還有很多問題要解決，改革發(fā)展的任務還很重?！兑庖姟纷屛覈厥袌龌母镞~出了關鍵一步，接下來我們在要素市場化建設中需要有效區(qū)分物的要素和人的要素、不動產(chǎn)要素和動產(chǎn)要素、傳統(tǒng)要素和現(xiàn)代要素，根據(jù)要素特點和要素之間的關聯(lián)關系，有序全面推進要素配置市場化的各項改革。

（作者系申萬宏源首席經(jīng)濟學家）