加快五個(gè)新城建設(shè)是上海推進(jìn)“十四五”建設(shè)的重要抓手，新城發(fā)力需要多措并舉，從“治理高效”角度而言，如何處理好上海市整體發(fā)展與五個(gè)新城的關(guān)系是一項(xiàng)重要命題。

上海市、中心區(qū)市轄區(qū)、新城以及新城所在市轄區(qū)的關(guān)系首先體現(xiàn)為一種基于行政區(qū)劃設(shè)置的政區(qū)關(guān)系，對(duì)此，筆者梳理了紐約、倫敦、巴黎、東京等幾個(gè)主要國(guó)際大都市的行政區(qū)劃設(shè)置及權(quán)限情況，提出優(yōu)化市-區(qū)（新城）關(guān)系的五條政策建議。

主要國(guó)際大都市的“市-城區(qū)/新城”關(guān)系情況

從紐約市、倫敦市、巴黎市、東京都、莫斯科市、中國(guó)臺(tái)北等城市的中心城區(qū)/郊區(qū)新城來(lái)看，存在這樣幾個(gè)規(guī)律：

（一）建制方面：狹域設(shè)置、城郊分治

1.市轄“區(qū)”建制大多限于中心城區(qū)。

上海郊區(qū)通過(guò)“縣改區(qū)”，于2016年進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”，促進(jìn)了郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化，當(dāng)前不論是中心城區(qū)還是郊區(qū)/新城，性質(zhì)上都屬“市轄區(qū)”。但從世界各國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，超大城市的市轄區(qū)大多僅限于高密度、成熟的中心城區(qū)，并不包括都市區(qū)內(nèi)的郊區(qū)或外圍新城，如東京都下轄的23個(gè)“區(qū)”、巴黎大都市區(qū)下轄的20個(gè)“區(qū)”、紐約大都市區(qū)下轄的5個(gè)“區(qū)”等，全都是中心城區(qū)。

相應(yīng)地，中心城區(qū)多以狹域設(shè)置，面積一般不超過(guò)1000平方千米，例如倫敦（1577平方千米）、紐約（833平方千米）、巴黎（105平方千米）、東京都（621平方千米）、柏林城市州（891平方千米）、首爾（605平方千米）、臺(tái)北（272平方千米）。此外，上述國(guó)際大都市的母城與新城之間有明顯的空間距離和隔離帶，一般相距50千米左右。

2.郊區(qū)/新城一般以“市/縣/省”等相對(duì)獨(dú)立建制為主。

綜觀幾個(gè)國(guó)際大都市可知，母城外圍區(qū)域的郊區(qū)和新城多以類型多樣的獨(dú)立建制為主。例如，東京都的郊區(qū)不設(shè)區(qū)建制，而設(shè)獨(dú)立建制，包括多摩地區(qū)的26個(gè)市、3個(gè)町、1個(gè)村以及島嶼地區(qū)的2個(gè)町7個(gè)村；巴黎大都市區(qū)的近郊，設(shè)上塞納省、塞納-圣-德尼斯省和瓦爾-德-馬恩省和遠(yuǎn)郊4省。倫敦大都市區(qū)麥特綠帶外的區(qū)域?yàn)槠浣紖^(qū)，由周邊面積略大的“功能區(qū)”+更廣闊的“城市聚集區(qū)”組成，面積約6700平方公里，人口是大倫敦的1.5倍，都是相對(duì)獨(dú)立的建制單位。紐約大都市的近郊，設(shè)12個(gè)縣以及跨州的遠(yuǎn)郊14個(gè)縣。韓國(guó)首爾市都市圈周邊，采取“首爾市-京畿道”的獨(dú)立建制設(shè)置。柏林市都市圈則由柏林城市州（891平方公里）與勃蘭登堡州（下轄市鎮(zhèn)建制）組成。

3.通過(guò)特殊的建制來(lái)區(qū)分郊區(qū)城市化與母城城市化。

一些超大城市往往是國(guó)家的首都或者國(guó)內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，承擔(dān)著代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)的角色，因此，其治理體系實(shí)施了一些特殊機(jī)制。如韓國(guó)首爾大都市區(qū)在周邊設(shè)立了“京畿道”，東京都是全日本唯一的“都建制”。此外，澳大利亞在一些設(shè)施好、生活質(zhì)量趨近城市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，設(shè)置了一批“農(nóng)業(yè)型城市”（Rural City），以特殊的市建制來(lái)管理一片農(nóng)業(yè)區(qū)域。

（二）權(quán)限方面：強(qiáng)市弱區(qū)、內(nèi)緊外松

在治理體系上，這些超大城市治理的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于市中心區(qū)，普遍是突顯市級(jí)強(qiáng)統(tǒng)籌為主的整體性治理和集權(quán)性治理，而對(duì)于中心城區(qū)之外的郊區(qū)（包括新城鎮(zhèn)和通勤圈），除非劃入“市轄區(qū)”，否則以較為松散的協(xié)商性治理和分權(quán)性治理為主。

1.中心城區(qū)配合為主、權(quán)限較少。

中心城區(qū)作為“市轄區(qū)”往往權(quán)限較少，以配合和協(xié)助市級(jí)機(jī)構(gòu)治理為主，體現(xiàn)為“強(qiáng)市弱區(qū)”甚至“實(shí)市虛區(qū)”（區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)只是市政府的派出機(jī)構(gòu)）的市區(qū)關(guān)系。

例如大紐約市，市級(jí)層面有市議會(huì)，擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和預(yù)算審批權(quán)，而區(qū)級(jí)政府的權(quán)能較小，不擁有立法機(jī)構(gòu)，更多的是承擔(dān)本區(qū)利益的表達(dá)者和市級(jí)/基層中介者的角色，即使有一些審批權(quán)限，也受上級(jí)政府和基層社區(qū)的制衡。

巴黎市市級(jí)設(shè)有10多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)權(quán)力（特別是發(fā)展決策權(quán)）掌握在巴黎市城市議會(huì)選舉出的市長(zhǎng)手中。而20個(gè)區(qū)級(jí)政府的權(quán)限和職能非常有限，區(qū)議會(huì)不具有法人資格，即使只涉及本區(qū)的事務(wù)，也必須事先征求市級(jí)部門(mén)的意見(jiàn)，主要職能是向巴黎市長(zhǎng)和議會(huì)提出問(wèn)題、表明意愿。

東京都下轄的23個(gè)“都轄區(qū)”雖經(jīng)多次改革具備了和“市”（日本的市町村作為基層單元具有高度自治權(quán)）相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，但原本由特別區(qū)承擔(dān)的供水、排水、消防等公共服務(wù)和相關(guān)財(cái)權(quán)后又劃歸市級(jí)政府。

我國(guó)臺(tái)北市施行的是“市-區(qū)-里”的“一級(jí)政府三級(jí)管理”體制，區(qū)公所被定位為市級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，其地位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，沒(méi)有自治權(quán)，缺乏人事和財(cái)政自主權(quán)，組織架構(gòu)名不副實(shí)，幾乎事事均需承轉(zhuǎn)請(qǐng)示，區(qū)長(zhǎng)為官派而非民選。

大倫敦曾由于政黨競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)十幾年缺乏上級(jí)議會(huì)協(xié)調(diào)的情況，治理碎片化嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)群龍無(wú)首、各自為政的混亂狀態(tài)，為強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌，也采取了“強(qiáng)市弱區(qū)”的縱向治理體系。

2.郊區(qū)新城大多管制較松、自主性強(qiáng)。

相比“市轄區(qū)”的緊管制，農(nóng)村地區(qū)基層單元的自治性更高。

在美國(guó)的郊區(qū)化發(fā)展中，由于市鎮(zhèn)的自治程度高、郊區(qū)發(fā)展相對(duì)獨(dú)立，具有良好區(qū)位條件或發(fā)展機(jī)遇的郊區(qū)，很快就會(huì)形成與中心城區(qū)相“抗衡”的城鎮(zhèn)（“邊緣城市”）。上世紀(jì)60年代至70年代起，美國(guó)大城市的郊外建造了許多大規(guī)模的購(gòu)物中心，人們不必再為購(gòu)買(mǎi)生活用品而專程返回城市中心商業(yè)區(qū)，而這之后進(jìn)入“邊緣城市”的發(fā)展階段，更是在原有的城市周邊郊區(qū)基礎(chǔ)上形成了具備就業(yè)場(chǎng)所、購(gòu)物、娛樂(lè)等完備城市功能的新都市。

在日本東京都，建設(shè)多摩地區(qū)等新城時(shí)，并未調(diào)整其建制，仍以施行地方自治的“市町村”為其建制單位。

在大倫敦議會(huì)多次整合和拆散的體制調(diào)整中，“自治市”權(quán)限一直較大，且內(nèi)倫敦（12個(gè)自治市）和外倫敦（20個(gè)自治市）的自治市在權(quán)限上還有差異。

（三）操作方面：法制先行、劃分明確

在設(shè)定和調(diào)整都市-區(qū)關(guān)系上，各大城市往往是通過(guò)制定相關(guān)法律規(guī)章的方式來(lái)進(jìn)行操作。例如，紐約通過(guò)正式立法“大紐約憲章”，1898年得以正式成立為新的大紐約市。日本東京都在與都心23區(qū)的財(cái)權(quán)劃分、新城規(guī)劃開(kāi)發(fā)等方面都是通過(guò)立法或修改地方方案的方式來(lái)明確并推行。倫敦大都市區(qū)的成立、撤銷(xiāo)、恢復(fù)等是依據(jù)《1855年都市地方管理法案》、《1899倫敦政府法案》、《1985地方法案》等法律法規(guī)來(lái)操作；新城開(kāi)發(fā)則通過(guò)設(shè)立《新城法》來(lái)明確各方職能，規(guī)定由中央政府組建新城委員會(huì)和新城開(kāi)發(fā)公司，明確新城委員會(huì)對(duì)新城開(kāi)發(fā)公司實(shí)行指導(dǎo)、監(jiān)督，新城開(kāi)發(fā)公司是獨(dú)立于地方政府的機(jī)構(gòu)，他們與地方政府的關(guān)系是協(xié)作關(guān)系。中國(guó)臺(tái)北市也是通過(guò)制定《臺(tái)北市政府組織自治條例》的方式規(guī)定了“市-區(qū)-里”的一級(jí)政府三級(jí)管理架構(gòu)，明確“區(qū)”為市的派出機(jī)構(gòu)，并非一級(jí)政府。

優(yōu)化“市-區(qū)（新城）”關(guān)系的五條政策建議

針對(duì)以上對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，對(duì)上海提高新城治理體系現(xiàn)代化提出以下五方面的建議。

1.出臺(tái)專門(mén)規(guī)定，明確以審批權(quán)限為核心的市-區(qū)關(guān)系。

主要國(guó)際大都市的經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)現(xiàn)五個(gè)新城“高效治理”、“功能完備”“綜合”“獨(dú)立”等目標(biāo)，應(yīng)在目前設(shè)立統(tǒng)一的新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步適當(dāng)優(yōu)化“市-區(qū)（新城）”的治理關(guān)系，尤其是在規(guī)劃調(diào)整審批權(quán)限、土地出讓金分成、人才政策、用地指標(biāo)、項(xiàng)目審批權(quán)限等方面，根據(jù)新城發(fā)力實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在優(yōu)化調(diào)整過(guò)程中，一方面要避免“備案制”可能帶來(lái)的“集中備案所需周期較長(zhǎng)”“形式化備案實(shí)質(zhì)上還是審批”等反而降低治理效率的情況；另一方面也要在強(qiáng)調(diào)“新城是功能獨(dú)立而不是建制獨(dú)立”這一基本原則的基礎(chǔ)上，更注重優(yōu)化新城自主權(quán)限方面的安排。

2.區(qū)分五個(gè)新城與中心城區(qū)的不同職能和考核機(jī)制。

盡管在城市區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)下，城郊關(guān)系呈現(xiàn)“扁平化”“一體化”“多中心”的格局，但當(dāng)前，上海在內(nèi)城和新城發(fā)展上因階段不同、類型不同、結(jié)構(gòu)不同、功能不同而呈現(xiàn)差異性。新世紀(jì)前后，各郊區(qū)縣完成了撤縣設(shè)區(qū)改革，此舉為新城招商引資和政府形象提供了支撐，但建制趨同也帶來(lái)了母城與新城“區(qū)位不同區(qū)劃同、功能不同職能同、定位不同地位同”的治理矛盾。“十四五”期間新城發(fā)力背景下，建議進(jìn)一步梳理區(qū)分五個(gè)新城與中心城區(qū)間差異化的定位、職能和考核激勵(lì)機(jī)制。

3.科學(xué)設(shè)置中心城區(qū)與新城區(qū)域的生態(tài)廊道界線。

圈層式近域拓展（常說(shuō)的“攤大餅”）在產(chǎn)生和加劇城市病上弊端明顯，為規(guī)制母城無(wú)序蔓延，需設(shè)立城市開(kāi)發(fā)邊界。原本，上海的外環(huán)通道及其綠帶建設(shè)就是為了將城市“攤大餅”控制在660平方公里的范疇，但目前，城市連片建成區(qū)已突破到1119平方公里和1400萬(wàn)人。更需要有意識(shí)地劃定新的生態(tài)廊道或綠化隔離帶，規(guī)避“中心輻射”落入繼續(xù)“攤大餅”的窠臼，真正將五個(gè)新城建成獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

為此，我們利用現(xiàn)有人口數(shù)據(jù)，應(yīng)用經(jīng)典的“空間斷裂點(diǎn)”模型，測(cè)算了五個(gè)新城與中心城區(qū)的斷裂點(diǎn)及其連線，發(fā)現(xiàn)以新城當(dāng)前人口測(cè)算，斷裂點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出外環(huán)綠帶，甚至接近郊環(huán)。而如果新城人口達(dá)到百萬(wàn)、中心城區(qū)人口不變，斷裂點(diǎn)會(huì)有所內(nèi)移，但幅度不大，可見(jiàn)如果人口結(jié)構(gòu)不改變，中心城區(qū)將持續(xù)向外“攤大餅”。我們建議：在新城所在市轄區(qū)靠近中心城區(qū)的區(qū)域，不應(yīng)過(guò)快過(guò)多地設(shè)置街道辦事處，這將加速該區(qū)域的人口導(dǎo)入，加快內(nèi)城和外城的連接，繼而加劇“攤大餅”引發(fā)的“城市病”。

4.創(chuàng)新和豐富直轄市次級(jí)政區(qū)的建制類型。

目前直轄市的次級(jí)政區(qū)僅有“區(qū)”和“縣”兩類，建制類型還是較為單一，無(wú)法用以區(qū)分中心城區(qū)、副中心、獨(dú)立新城、鄉(xiāng)村型城市等多種類型的城市空間結(jié)構(gòu)，建制名稱是區(qū)域最綜合的特征體現(xiàn)，若類型缺乏，不僅影響地域塑造，也難以在治理上實(shí)現(xiàn)因地制宜。相比來(lái)說(shuō)，非直轄市因不存在“直轄市下不轄市”的制度約束，有“區(qū)”“縣級(jí)市”“縣”三種次級(jí)政區(qū)類型，提供了政區(qū)分類治理的較多選擇，而空間類型豐富的直轄市，建制類型卻相對(duì)缺乏，考慮到分類治理的客觀需求和制度約束間的張力，建議創(chuàng)新思路豐富建制類型，更好地服務(wù)于新城發(fā)力。

5.對(duì)新城充分“簡(jiǎn)政放權(quán)”的同時(shí)，善用數(shù)字化監(jiān)管。

在城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)下，數(shù)字治理為“扁平化治理”和“事中事后監(jiān)管”提供了技術(shù)手段，市級(jí)層面可根據(jù)新城發(fā)力所需的權(quán)限“大膽”“堅(jiān)定”地推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，為新城發(fā)力提供寬松環(huán)境。而與此同時(shí)，可善用“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”的城市綜合運(yùn)行系統(tǒng)，為全市統(tǒng)籌發(fā)展、有效監(jiān)管提供治理利器。

（作者系上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院副研究員、新城新區(qū)治理研究中心主任、華東師范大學(xué)中國(guó)行政區(qū)劃研究中心兼職研究員，本研究得到國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基層政區(qū)空間重組視野下的基本公共服務(wù)均等化研究”資助）