7月20日，財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，上半年全國(guó)一般公共預(yù)算收入11.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)21.8%；一般公共預(yù)算支出12.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)4.5%。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇的背景下，上半年財(cái)政收支形勢(shì)呈現(xiàn)明顯的“超收節(jié)支”特征。

在全國(guó)層面，收入端增速顯著高于支出端，且收入的預(yù)算完成進(jìn)度遠(yuǎn)高于支出。地方層面，28省份收入兩年復(fù)合正增長(zhǎng)，同時(shí)有13省份支出兩年復(fù)合負(fù)增長(zhǎng)。

“超收節(jié)支”，一方面拓展了財(cái)政政策的空間、增強(qiáng)了其可持續(xù)性，有利于政府職能順利履行與化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也使得財(cái)政政策在邊際上呈現(xiàn)出偏緊的特征。

如何理解上半年財(cái)政的“超收節(jié)支”？哪些因素共同推動(dòng)出現(xiàn)了這一現(xiàn)象？哪些原因是持續(xù)性的、哪些動(dòng)力是暫時(shí)性的？在潛在下行壓力和結(jié)構(gòu)性困境之下，貨幣政策已經(jīng)有所作為，財(cái)政政策又該如何進(jìn)一步用足“超收節(jié)支”帶來(lái)的空間，在擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用？基于上半年的財(cái)政收支、國(guó)民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，我們進(jìn)行了如下的觀察：

上半年全國(guó)和地方財(cái)政均呈現(xiàn)“超收節(jié)支”

上半年，財(cái)政收支執(zhí)行呈現(xiàn)從全國(guó)到地方的顯著“超收節(jié)支”特征。全國(guó)層面，首先是上半年一般公共預(yù)算收入的兩年復(fù)合增速（4.2%）比支出的復(fù)合增速（-0.8%）高出5個(gè)百分點(diǎn)，幅度較大（圖1）。收入端的復(fù)合增速已經(jīng)高于疫情前2019年同期3.4%的水平，支出端兩年間卻復(fù)合負(fù)增長(zhǎng)，這一現(xiàn)象并不常見(jiàn)。

觀察近10年一般公共預(yù)算半年度的收支累計(jì)增速（圖1），除2018年收入增速略高于支出增速2.8個(gè)百分點(diǎn)外，支出增速低于收入增速的情況在2021之前從未出現(xiàn)過(guò)。

其次是上半年一般公共預(yù)算收入的預(yù)算完成進(jìn)度遠(yuǎn)高于支出。如圖2，上半年收入預(yù)算完成進(jìn)度為59.3%，超序時(shí)進(jìn)度（50%）9.3個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)較此前四年的同期水平都高。

而上半年支出的預(yù)算完成進(jìn)度卻只有48.6%，低于序時(shí)進(jìn)度1.4個(gè)百分點(diǎn)，且近5年來(lái)，這一進(jìn)度除了比2020年同期（47%）略高以外（這里還要考慮到2020年兩會(huì)延期至5月份才召開(kāi)，所以當(dāng)年上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢），比其他年份都要低。

并且上半年支出的預(yù)算完成進(jìn)度要較收入低10.6個(gè)百分點(diǎn)，為近5年的最高幅度，這也與前文所述收支增速的差異互相印證。

在地方層面，今年上半年地方財(cái)政也呈現(xiàn)較顯著“超收節(jié)支”特征。如表1，全國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省份中，有13個(gè)省份一般公共預(yù)算支出兩年復(fù)合負(fù)增長(zhǎng)，這一現(xiàn)象十分罕見(jiàn)。貴州（-19.0%）、上海（-13.3%）、吉林（-11.7%）、天津（-9.4%）、北京（-7.4%）的負(fù)增幅度為前五。而13個(gè)支出兩年復(fù)合增長(zhǎng)為負(fù)的省份，無(wú)一例外地實(shí)現(xiàn)了收入的兩年復(fù)合正增長(zhǎng)。

31省份中，只有山西（-6.8%）、黑龍江（-6.6%）和重慶（-1.2%）這3個(gè)省份的收入兩年復(fù)合增速為負(fù)，其余省份均實(shí)現(xiàn)了收入正增長(zhǎng)，14個(gè)省份的收入兩年復(fù)合增速超過(guò)10%。

表1 2021年1~5月31省份一般公共預(yù)算收支兩年復(fù)合增速

如何理解上半年財(cái)政的“超收節(jié)支”特征

? 基調(diào)變化：防風(fēng)險(xiǎn)要求預(yù)留財(cái)政空間

上半年財(cái)政的“超收節(jié)支”特征并非今年的突變現(xiàn)象，它在2020年的預(yù)算執(zhí)行和2021年初的預(yù)算安排中均有體現(xiàn)。

2020年以前，“超收節(jié)支”并非我國(guó)財(cái)政收支的常見(jiàn)特點(diǎn)。2016至2019年，一般公共預(yù)算歷年實(shí)際執(zhí)行的收支差額均較預(yù)算安排的額度擴(kuò)大（圖3）。但2020年這一現(xiàn)象發(fā)生了改變。

2020年初，一般公共預(yù)算計(jì)劃安排了6.76萬(wàn)億元的收支缺口，全年實(shí)際執(zhí)行卻“節(jié)約”了4887億元的缺口，這來(lái)源于2020年收入端較預(yù)算安排“超收”了2625億元，在支出端又“節(jié)支”了2262億元。2021年初做預(yù)算安排時(shí)，又設(shè)定了較支出目標(biāo)增速（1.8%）要高的一般公共預(yù)算目標(biāo)增速（8.1%）。

思考從上年預(yù)算執(zhí)行延續(xù)而來(lái)的財(cái)政“超收節(jié)支”特征的來(lái)源，首先要考慮，財(cái)政政策“保增長(zhǎng)”的目標(biāo)或許已階段性地讓位于“防風(fēng)險(xiǎn)”。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速不再預(yù)設(shè)具體目標(biāo)，同時(shí)，前期為支撐地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而累積的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了要妥善應(yīng)對(duì)的階段，加之我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)尚處于領(lǐng)先位置，財(cái)政政策在目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)排序上，防風(fēng)險(xiǎn)的重要性或許已經(jīng)階段性提高。“超收節(jié)支”客觀上有助于為解決財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題預(yù)留空間，增長(zhǎng)目標(biāo)約束的減弱使得財(cái)政“超收節(jié)支”特征階段性強(qiáng)化。

? 持續(xù)性影響因素：大規(guī)模減稅降費(fèi)暫停、基建支出下降

近期財(cái)政政策出現(xiàn)兩大導(dǎo)向變化：收入端，減稅降費(fèi)向穩(wěn)定宏觀稅負(fù)轉(zhuǎn)變；支出端，建設(shè)財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變。兩大變化均會(huì)對(duì)財(cái)政的“超收節(jié)支”態(tài)勢(shì)有所影響。

一方面，我國(guó)持續(xù)多年的減稅降費(fèi)行動(dòng)或已按暫停鍵，“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”成為財(cái)政收入端的重要政策導(dǎo)向。

“十三五”時(shí)期，我國(guó)減稅降費(fèi)規(guī)模超7.6萬(wàn)億元，明顯降低了宏觀稅負(fù)，切實(shí)地達(dá)到了讓利市場(chǎng)主體、激活微觀主體活力的目標(biāo)。但經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)中的減稅降費(fèi)也給財(cái)政帶來(lái)了巨大的減收壓力，持續(xù)了數(shù)年的大規(guī)模減稅進(jìn)程或許基本已經(jīng)階段性地終結(jié)。財(cái)政部在2021年兩會(huì)期間發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中，自2016年以來(lái)，首次未對(duì)減稅降費(fèi)設(shè)置規(guī)模目標(biāo)，這是對(duì)這一取向的基本確認(rèn)。

4月7日，在關(guān)于加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示應(yīng)保持“宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定”，以支持完成“十四五”時(shí)期的重大目標(biāo)任務(wù)；強(qiáng)調(diào)減稅降費(fèi)政策要平衡好“當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)”“需要和可能”的關(guān)系，有序退出2020年的階段性減稅降費(fèi)措施。大規(guī)模減稅降費(fèi)暫停，成為財(cái)政“超收”的重要基礎(chǔ)。

另一方面，近年來(lái)存在建設(shè)財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變的傾向，財(cái)政支出中基建占比顯著下降，支出規(guī)模逐漸走低，對(duì)財(cái)政的 “節(jié)支”特征產(chǎn)生影響。如圖4，2019年、2020年、2021年上半年基建相關(guān)（節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水和交通運(yùn)輸支出）支出占比分別為28.0%、25.4%和22.4%，逐期下降。上半年基建相關(guān)一般公共預(yù)算支出累計(jì)2.72萬(wàn)億元，較去年同期少支出1477億元，累計(jì)降幅5.1%。

? 暫時(shí)性影響因素：大宗商品價(jià)格上漲、出口形勢(shì)樂(lè)觀

我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)里，間接稅占比高，增值稅等間接稅的稅基是營(yíng)業(yè)收入。伴隨著去年上半年以來(lái)一輪大宗商品上漲趨勢(shì)，財(cái)政收入“超收”進(jìn)一步得到強(qiáng)化。如圖5，以稅收為主體的一般公共預(yù)算增速與PPI增速呈現(xiàn)一定的相關(guān)性，上游工業(yè)品的價(jià)格提升對(duì)財(cái)政收入的增收有一定促進(jìn)作用。

同時(shí)，疫情蔓延以來(lái)，我國(guó)保持了較強(qiáng)勁的出口態(tài)勢(shì)，很好地支撐了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)財(cái)政支出保增長(zhǎng)的壓力減弱，為財(cái)政支出保持謹(jǐn)慎穩(wěn)健態(tài)勢(shì)提供了基礎(chǔ)。

但需要考慮到，前期中國(guó)出口之所以強(qiáng)勁，是因?yàn)橐咔閷?duì)不同經(jīng)濟(jì)體的沖擊性質(zhì)不同，中國(guó)受到的沖擊體現(xiàn)在需求端，而發(fā)達(dá)國(guó)家更多體現(xiàn)在供給端，使得中國(guó)的供給能力大幅覆蓋海外市場(chǎng)。但如今疫情走過(guò)一年有余，以上形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了變化。

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)重啟，并且這種重啟以服務(wù)性消費(fèi)為主，這使得中國(guó)的出口呈邊際減弱趨勢(shì)。2021年4~6月，PMI新出口訂單分項(xiàng)逐月環(huán)比下降，出口的邊際動(dòng)能正在減弱。

綜合財(cái)政“超收節(jié)支”的影響因素來(lái)看，因?yàn)榉€(wěn)定宏觀稅負(fù)、發(fā)展民生財(cái)政兩大導(dǎo)向變化會(huì)產(chǎn)生持續(xù)影響，短期內(nèi)“超收節(jié)支”仍有延續(xù)可能。但考慮到出口的邊際動(dòng)能減弱態(tài)勢(shì)和大宗商品漲價(jià)的暫時(shí)性，“超收節(jié)支”的可持續(xù)性基礎(chǔ)也并不穩(wěn)固。

當(dāng)前形勢(shì)下財(cái)政政策適合發(fā)揮更大作用

近期財(cái)政的“超收節(jié)支”態(tài)勢(shì)帶來(lái)的積極影響在于拓展了財(cái)政政策的空間、增強(qiáng)了其可持續(xù)性，在關(guān)照財(cái)政運(yùn)行的“遠(yuǎn)慮”方面起到了關(guān)鍵作用。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，需要保持充足的收入才能支撐各類公共職能的履行。同時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤其是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也累積到了一定程度，適度保持謹(jǐn)慎穩(wěn)健的支出政策也有利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解。

但是，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的下行壓力與結(jié)構(gòu)性困難等“近憂”，財(cái)政政策在支持基建投資和解決中下游企業(yè)利潤(rùn)壓縮等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上，還可以進(jìn)一步用足空間，發(fā)揮更大作用。

一方面，當(dāng)前基建支出下降、基建投資相對(duì)低迷。前文述及一般公共預(yù)算中基建相關(guān)支出的占比逐年下滑，且持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。財(cái)政支出作為引領(lǐng)投資的重要來(lái)源之一，其基建支出下降直接導(dǎo)致了基建投資的相對(duì)低迷。

上半年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資兩年復(fù)合增速為4.5%，較疫情前的2019年同期值已高0.4個(gè)百分點(diǎn)。而基建相關(guān)投資的兩年復(fù)合增速為2.4%，較全社會(huì)投資增速低2.1個(gè)百分點(diǎn)，亦較2019年同期5.8%的基建投資增速低3.4個(gè)百分點(diǎn)，恢復(fù)進(jìn)度偏慢。5、6月份的基建投資當(dāng)月同比增速可能已經(jīng)轉(zhuǎn)負(fù)。

另一方面，大宗商品價(jià)格上漲在促進(jìn)財(cái)政“超收”與工業(yè)整體盈利大幅修復(fù)的同時(shí)，也擠壓了中小企業(yè)利潤(rùn)，造成了其經(jīng)營(yíng)困境。在產(chǎn)業(yè)鏈中，上游大型企業(yè)議價(jià)能力強(qiáng)，工業(yè)材料價(jià)格攀升增大了上游企業(yè)利潤(rùn)空間，而下游企業(yè)在購(gòu)進(jìn)原材料時(shí)，承擔(dān)了更高成本，但其較難繼續(xù)向銷售終端提價(jià)，利潤(rùn)被顯著壓縮。

按照《上證產(chǎn)業(yè)鏈指數(shù)系列編制方案》中的上中下游劃分辦法，可以計(jì)算出規(guī)模以上各類工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)占比。2016年之后，上游行業(yè)占工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的比重顯著上升，2019年略有下降，但依然比2016年之前的水平更高。2021年1~5月又快速提高到了44.5%（圖6）。

而根據(jù)本文的劃分方法，上游行業(yè)僅包括采礦、電熱水的生產(chǎn)供應(yīng)、金屬冶煉和基礎(chǔ)化工產(chǎn)品這幾個(gè)大類行業(yè)。與之相反，下游細(xì)分產(chǎn)業(yè)超過(guò)20個(gè)，但其利潤(rùn)占比卻在2021年顯著下滑。

中下游行業(yè)是中小企業(yè)的密集分布行業(yè)，中小企業(yè)又是就業(yè)的重要載體，就業(yè)形勢(shì)又會(huì)通過(guò)收入顯著影響消費(fèi)復(fù)蘇，需做出針對(duì)性政策安排，緩解其當(dāng)前面臨的困境。

綜合來(lái)看，面對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策的配合，達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解中小企業(yè)困境的目標(biāo)。

在出口邊際動(dòng)能減弱、國(guó)內(nèi)消費(fèi)復(fù)蘇尚需時(shí)日的背景下，要保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增速，投資必須發(fā)揮關(guān)鍵作用，尤其是財(cái)政力量起到引領(lǐng)作用的基建投資不可缺位。同時(shí)，財(cái)政政策在解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題方面有較突出優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)有增值稅制度難以發(fā)揮減負(fù)作用，應(yīng)針對(duì)性地給予中小企業(yè)適當(dāng)?shù)乃枚悆?yōu)惠。

貨幣政策則可以偏重于總量調(diào)控：一是維持適當(dāng)?shù)膶捤森h(huán)境降低利率水平，平抑政府投資帶來(lái)的擠出效應(yīng)；二是妥善運(yùn)用貨幣政策空間，為市場(chǎng)主體提供流動(dòng)性支持，并降低融資成本。當(dāng)前，貨幣政策已通過(guò)全面降準(zhǔn)等措施發(fā)揮其作用，在當(dāng)前財(cái)政空間得到一定擴(kuò)展的背景下，財(cái)政政策也應(yīng)進(jìn)一步用足空間、發(fā)揮更大作用。

（盛中明系中國(guó)金融四十人論壇青年研究員，徐奇淵系中國(guó)金融四十人論壇研究部主任、中國(guó)社科院世經(jīng)政所經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究室研究員）

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