7月20日，財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，上半年全國一般公共預算收入11.7萬億元，同比增長21.8%；一般公共預算支出12.2萬億元，同比增長4.5%。在經濟穩(wěn)步復蘇的背景下，上半年財政收支形勢呈現(xiàn)明顯的“超收節(jié)支”特征。

在全國層面，收入端增速顯著高于支出端，且收入的預算完成進度遠高于支出。地方層面，28省份收入兩年復合正增長，同時有13省份支出兩年復合負增長。

“超收節(jié)支”，一方面拓展了財政政策的空間、增強了其可持續(xù)性，有利于政府職能順利履行與化解財政風險；另一方面也使得財政政策在邊際上呈現(xiàn)出偏緊的特征。

如何理解上半年財政的“超收節(jié)支”？哪些因素共同推動出現(xiàn)了這一現(xiàn)象？哪些原因是持續(xù)性的、哪些動力是暫時性的？在潛在下行壓力和結構性困境之下，貨幣政策已經有所作為，財政政策又該如何進一步用足“超收節(jié)支”帶來的空間，在擴大內需戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用？基于上半年的財政收支、國民經濟數(shù)據(jù)，我們進行了如下的觀察：

上半年全國和地方財政均呈現(xiàn)“超收節(jié)支”

上半年，財政收支執(zhí)行呈現(xiàn)從全國到地方的顯著“超收節(jié)支”特征。全國層面，首先是上半年一般公共預算收入的兩年復合增速（4.2%）比支出的復合增速（-0.8%）高出5個百分點，幅度較大（圖1）。收入端的復合增速已經高于疫情前2019年同期3.4%的水平，支出端兩年間卻復合負增長，這一現(xiàn)象并不常見。

觀察近10年一般公共預算半年度的收支累計增速（圖1），除2018年收入增速略高于支出增速2.8個百分點外，支出增速低于收入增速的情況在2021之前從未出現(xiàn)過。

 

 

其次是上半年一般公共預算收入的預算完成進度遠高于支出。如圖2，上半年收入預算完成進度為59.3%，超序時進度（50%）9.3個百分點，同時較此前四年的同期水平都高。

而上半年支出的預算完成進度卻只有48.6%，低于序時進度1.4個百分點，且近5年來，這一進度除了比2020年同期（47%）略高以外（這里還要考慮到2020年兩會延期至5月份才召開，所以當年上半年預算執(zhí)行進度偏慢），比其他年份都要低。

并且上半年支出的預算完成進度要較收入低10.6個百分點，為近5年的最高幅度，這也與前文所述收支增速的差異互相印證。

 

在地方層面，今年上半年地方財政也呈現(xiàn)較顯著“超收節(jié)支”特征。如表1，全國除港澳臺外的31個省份中，有13個省份一般公共預算支出兩年復合負增長，這一現(xiàn)象十分罕見。貴州（-19.0%）、上海（-13.3%）、吉林（-11.7%）、天津（-9.4%）、北京（-7.4%）的負增幅度為前五。而13個支出兩年復合增長為負的省份，無一例外地實現(xiàn)了收入的兩年復合正增長。

31省份中，只有山西（-6.8%）、黑龍江（-6.6%）和重慶（-1.2%）這3個省份的收入兩年復合增速為負，其余省份均實現(xiàn)了收入正增長，14個省份的收入兩年復合增速超過10%。

表1 2021年1~5月31省份一般公共預算收支兩年復合增速

如何理解上半年財政的“超收節(jié)支”特征

? 基調變化：防風險要求預留財政空間

上半年財政的“超收節(jié)支”特征并非今年的突變現(xiàn)象，它在2020年的預算執(zhí)行和2021年初的預算安排中均有體現(xiàn)。

2020年以前，“超收節(jié)支”并非我國財政收支的常見特點。2016至2019年，一般公共預算歷年實際執(zhí)行的收支差額均較預算安排的額度擴大（圖3）。但2020年這一現(xiàn)象發(fā)生了改變。

2020年初，一般公共預算計劃安排了6.76萬億元的收支缺口，全年實際執(zhí)行卻“節(jié)約”了4887億元的缺口，這來源于2020年收入端較預算安排“超收”了2625億元，在支出端又“節(jié)支”了2262億元。2021年初做預算安排時，又設定了較支出目標增速（1.8%）要高的一般公共預算目標增速（8.1%）。

思考從上年預算執(zhí)行延續(xù)而來的財政“超收節(jié)支”特征的來源，首先要考慮，財政政策“保增長”的目標或許已階段性地讓位于“防風險”。

隨著我國經濟增速不再預設具體目標，同時，前期為支撐地方經濟增長而累積的隱性債務風險已經到了要妥善應對的階段，加之我國在全球經濟恢復尚處于領先位置，財政政策在目標的優(yōu)先級排序上，防風險的重要性或許已經階段性提高。“超收節(jié)支”客觀上有助于為解決財政風險問題預留空間，增長目標約束的減弱使得財政“超收節(jié)支”特征階段性強化。

? 持續(xù)性影響因素：大規(guī)模減稅降費暫停、基建支出下降

近期財政政策出現(xiàn)兩大導向變化：收入端，減稅降費向穩(wěn)定宏觀稅負轉變；支出端，建設財政向民生財政轉變。兩大變化均會對財政的“超收節(jié)支”態(tài)勢有所影響。

一方面，我國持續(xù)多年的減稅降費行動或已按暫停鍵，“穩(wěn)定宏觀稅負”成為財政收入端的重要政策導向。

“十三五”時期，我國減稅降費規(guī)模超7.6萬億元，明顯降低了宏觀稅負，切實地達到了讓利市場主體、激活微觀主體活力的目標。但經濟下行趨勢中的減稅降費也給財政帶來了巨大的減收壓力，持續(xù)了數(shù)年的大規(guī)模減稅進程或許基本已經階段性地終結。財政部在2021年兩會期間發(fā)布的預算執(zhí)行報告中，自2016年以來，首次未對減稅降費設置規(guī)模目標，這是對這一取向的基本確認。

4月7日，在關于加快建立現(xiàn)代財稅體制的國務院新聞發(fā)布會上，財政部相關負責人表示應保持“宏觀稅負總體穩(wěn)定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標任務；強調減稅降費政策要平衡好“當前和長遠”“需要和可能”的關系，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。大規(guī)模減稅降費暫停，成為財政“超收”的重要基礎。

另一方面，近年來存在建設財政向民生財政轉變的傾向，財政支出中基建占比顯著下降，支出規(guī)模逐漸走低，對財政的 “節(jié)支”特征產生影響。如圖4，2019年、2020年、2021年上半年基建相關（節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農林水和交通運輸支出）支出占比分別為28.0%、25.4%和22.4%，逐期下降。上半年基建相關一般公共預算支出累計2.72萬億元，較去年同期少支出1477億元，累計降幅5.1%。

? 暫時性影響因素：大宗商品價格上漲、出口形勢樂觀

我國稅制結構里，間接稅占比高，增值稅等間接稅的稅基是營業(yè)收入。伴隨著去年上半年以來一輪大宗商品上漲趨勢，財政收入“超收”進一步得到強化。如圖5，以稅收為主體的一般公共預算增速與PPI增速呈現(xiàn)一定的相關性，上游工業(yè)品的價格提升對財政收入的增收有一定促進作用。

 

同時，疫情蔓延以來，我國保持了較強勁的出口態(tài)勢，很好地支撐了經濟增長，通過財政支出保增長的壓力減弱，為財政支出保持謹慎穩(wěn)健態(tài)勢提供了基礎。

但需要考慮到，前期中國出口之所以強勁，是因為疫情對不同經濟體的沖擊性質不同，中國受到的沖擊體現(xiàn)在需求端，而發(fā)達國家更多體現(xiàn)在供給端，使得中國的供給能力大幅覆蓋海外市場。但如今疫情走過一年有余，以上形勢已經發(fā)生了變化。

發(fā)達國家經濟重啟，并且這種重啟以服務性消費為主，這使得中國的出口呈邊際減弱趨勢。2021年4~6月，PMI新出口訂單分項逐月環(huán)比下降，出口的邊際動能正在減弱。

綜合財政“超收節(jié)支”的影響因素來看，因為穩(wěn)定宏觀稅負、發(fā)展民生財政兩大導向變化會產生持續(xù)影響，短期內“超收節(jié)支”仍有延續(xù)可能。但考慮到出口的邊際動能減弱態(tài)勢和大宗商品漲價的暫時性，“超收節(jié)支”的可持續(xù)性基礎也并不穩(wěn)固。

當前形勢下財政政策適合發(fā)揮更大作用

近期財政的“超收節(jié)支”態(tài)勢帶來的積極影響在于拓展了財政政策的空間、增強了其可持續(xù)性，在關照財政運行的“遠慮”方面起到了關鍵作用。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，需要保持充足的收入才能支撐各類公共職能的履行。同時，財政風險尤其是地方政府隱性債務風險也累積到了一定程度，適度保持謹慎穩(wěn)健的支出政策也有利于財政風險的化解。

但是，考慮到當前經濟形勢的下行壓力與結構性困難等“近憂”，財政政策在支持基建投資和解決中下游企業(yè)利潤壓縮等結構性問題上，還可以進一步用足空間，發(fā)揮更大作用。

一方面，當前基建支出下降、基建投資相對低迷。前文述及一般公共預算中基建相關支出的占比逐年下滑，且持續(xù)負增長。財政支出作為引領投資的重要來源之一，其基建支出下降直接導致了基建投資的相對低迷。

上半年，全社會固定資產投資兩年復合增速為4.5%，較疫情前的2019年同期值已高0.4個百分點。而基建相關投資的兩年復合增速為2.4%，較全社會投資增速低2.1個百分點，亦較2019年同期5.8%的基建投資增速低3.4個百分點，恢復進度偏慢。5、6月份的基建投資當月同比增速可能已經轉負。

另一方面，大宗商品價格上漲在促進財政“超收”與工業(yè)整體盈利大幅修復的同時，也擠壓了中小企業(yè)利潤，造成了其經營困境。在產業(yè)鏈中，上游大型企業(yè)議價能力強，工業(yè)材料價格攀升增大了上游企業(yè)利潤空間，而下游企業(yè)在購進原材料時，承擔了更高成本，但其較難繼續(xù)向銷售終端提價，利潤被顯著壓縮。

按照《上證產業(yè)鏈指數(shù)系列編制方案》中的上中下游劃分辦法，可以計算出規(guī)模以上各類工業(yè)企業(yè)的利潤占比。2016年之后，上游行業(yè)占工業(yè)企業(yè)利潤的比重顯著上升，2019年略有下降，但依然比2016年之前的水平更高。2021年1~5月又快速提高到了44.5%（圖6）。

而根據(jù)本文的劃分方法，上游行業(yè)僅包括采礦、電熱水的生產供應、金屬冶煉和基礎化工產品這幾個大類行業(yè)。與之相反，下游細分產業(yè)超過20個，但其利潤占比卻在2021年顯著下滑。

中下游行業(yè)是中小企業(yè)的密集分布行業(yè)，中小企業(yè)又是就業(yè)的重要載體，就業(yè)形勢又會通過收入顯著影響消費復蘇，需做出針對性政策安排，緩解其當前面臨的困境。

綜合來看，面對上述問題，應加強財政政策和貨幣政策的配合，達到穩(wěn)定經濟增長、緩解中小企業(yè)困境的目標。

在出口邊際動能減弱、國內消費復蘇尚需時日的背景下，要保持適當?shù)慕洕鏊伲?strong>投資必須發(fā)揮關鍵作用，尤其是財政力量起到引領作用的基建投資不可缺位。同時，財政政策在解決結構性問題方面有較突出優(yōu)勢，現(xiàn)有增值稅制度難以發(fā)揮減負作用，應針對性地給予中小企業(yè)適當?shù)乃枚悆?yōu)惠。

貨幣政策則可以偏重于總量調控：一是維持適當?shù)膶捤森h(huán)境降低利率水平，平抑政府投資帶來的擠出效應；二是妥善運用貨幣政策空間，為市場主體提供流動性支持，并降低融資成本。當前，貨幣政策已通過全面降準等措施發(fā)揮其作用，在當前財政空間得到一定擴展的背景下，財政政策也應進一步用足空間、發(fā)揮更大作用。

（盛中明系中國金融四十人論壇青年研究員，徐奇淵系中國金融四十人論壇研究部主任、中國社科院世經政所經濟發(fā)展研究室研究員）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“中國金融四十人論壇”。