2020年9月中央財經委員會第八次會議明確提出，要“加快完善國內統(tǒng)一大市場，形成供需互促、產銷并進的良性循環(huán)，塑造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，強化競爭政策作用”。隨著新科技革命與產業(yè)變革向縱深發(fā)展，國內統(tǒng)一大市場是形成新發(fā)展格局的關鍵性戰(zhàn)略資源。

為了加快形成相互依存、相互補充、相互開放、相互協(xié)調的市場體系，對跨行政區(qū)合作的收益共享成本共擔機制進行前瞻性研究，將有助于形成區(qū)域高端產業(yè)協(xié)同發(fā)展的新格局。

跨行政區(qū)合作的目標導向

首先，準確把握“收益共享”和“成本共擔”兩個關鍵點。“收益共享”是跨行政區(qū)合作的長效機制，“成本共擔”是跨行政區(qū)合作的內在要求?？缧姓^(qū)合作的主要任務是完善國內大市場、推動高質量一體化，不僅要為全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供示范，也要為全球區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供中國方案。

其次，跨行政區(qū)合作發(fā)展需要注意兩大問題：

一是高端產業(yè)協(xié)同發(fā)展。高端產業(yè)是跨行政區(qū)合作的載體，通過跨地區(qū)合作實現(xiàn)高端產業(yè)錯位競爭發(fā)展也是合作的保障機制。

二是創(chuàng)新要素高效流動。實現(xiàn)創(chuàng)新要素的高效無障礙流動是扎實推進跨行政區(qū)合作的關鍵所在，這就要求我們必須抓緊建立健全跨行政區(qū)合作的利益共享機制，特別是財稅利益分配機制，使得跨地區(qū)合作的收益大于人為設置壁壘可能帶來的短期效益，從而切實解決好推進跨行政區(qū)合作的內在動力問題。

最后，跨行政區(qū)合作的典型模式。現(xiàn)階段，跨行政區(qū)合作的典型模式可以做如下分類：

1.跨行政區(qū)合作的各方主體經濟差異程度，主要包括：東部地區(qū)間合作、中部地區(qū)間合作、東部和中部地區(qū)的合作。

2.跨行政區(qū)合作的形態(tài)，主要包括：示范區(qū)、科技創(chuàng)新走廊、飛地園區(qū)。

3.跨行政區(qū)合作涉及的領域，主要包括：科技創(chuàng)新、綠色生態(tài)、產業(yè)轉化。

存在的制約因素

1.頂層設計缺失、政策碎片化以及缺乏共識、協(xié)調機制等，導致跨行政區(qū)共享共擔合作處于無序狀態(tài)。

其一，跨行政區(qū)治理體系缺失，頂層設計有待進一步完善和優(yōu)化，體制障礙制約了共享共擔的合作發(fā)展進程，導致無法充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，資源要素自由流動受限，經濟效率受到影響。

其二，碎片化的政策導致跨行政區(qū)合作的部分功能缺失，引發(fā)合作行政區(qū)內的基礎設施建設不完善、公共物品有效供給不足等問題。

其三，各行政主體間合作共識仍未達成一致，制度設計上缺乏統(tǒng)一權威的機構對各合作地區(qū)主體間的權責關系進行劃分并予以確認，組織方式上缺乏構建行政區(qū)主體之間利益協(xié)商和協(xié)調行動的組織平臺，政策操作上缺乏合適的政策工具以提供區(qū)域公共物品及公共服務。

2.各地區(qū)在財力和體制方面均存在較大差異,增加了跨行政區(qū)合作的成本。

第一，各地區(qū)財力存在差異，加大了合作后的統(tǒng)籌協(xié)調成本。參與合作的各方存在財力不均等，導致各地區(qū)公共服務和基礎設施的規(guī)模和質量存在較大差距，加上利益分享機制以合作前的財力基礎為依據，無形中增加了跨行政區(qū)合作的成本。

第二，參與合作的各地區(qū)存在財政體制差異，不利于跨地區(qū)合作的順利開展。以長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)為例，上海市青浦區(qū)是三級財政，蘇州市吳江區(qū)則是四級，而嘉善也是三級財政，財政體制存在的差異將會影響合作的有序進行。

3.合作發(fā)展與適度競爭的平衡能力有待完善，影響跨行政區(qū)合作的長期收益和良性發(fā)展。

首先，跨區(qū)域的重大基礎設施和公共服務項目建設的成本共擔機制尚未建立。基礎設施和公共服務項目建設的投入政策“各自為政”，出現(xiàn)“斷頭路”等問題，難以充分發(fā)揮基礎設施和公共服務的效能，降低了區(qū)域集聚創(chuàng)新要素的能力。

其次，各地區(qū)競相發(fā)展高端產業(yè)，高端產業(yè)的財稅扶持政策存在趨同化問題，各級政府和部門的政策疊加將趨同效應進一步放大。以長三角G60科創(chuàng)走廊為例，沿線城市紛紛將人工智能、高端制造等列為其重點扶持產業(yè)，扶持政策趨同問題較為嚴重，弱化了跨行政區(qū)合作的經濟基礎。

最后，參與合作的各地區(qū)尤其是發(fā)展水平較高的地區(qū)，將利益共享的重點放在存量企業(yè)上，不利于跨行政區(qū)合作的有序運轉。

4.跨行政區(qū)合作的各方利益缺乏明確的保障機制，增加合作機制的不確定性。     

首先，負責跨行政區(qū)合作的管理部門形成層級相對較低，僅僅作為一個協(xié)商性機構，不具備協(xié)調收益共享和成本共擔的功能。例如，長三角G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會議辦公室隸屬松江區(qū)政府，缺乏協(xié)調科創(chuàng)走廊沿線城市合作收益與成本的功能。

其次，作為跨行政區(qū)合作的重要形式之一的飛地建設模式有待突破，技術創(chuàng)新方、產業(yè)轉化方和飛地平臺方的利益分享缺乏制度上的突破。以財稅支持政策為例，人才、技術獎補支持政策，大多以戶籍所在地、企業(yè)注冊地為準發(fā)放，無法跨區(qū)域共享。

政策建議

根據中央財經委員會第八次會議提出的加快完善國內統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略定位，堅持“共同承擔公共服務成本、平衡合作發(fā)展和適度競爭、收益分享掛鉤成本負擔、制度型開放穩(wěn)步推進”的發(fā)展要求，在全國加快推廣復制成功的跨行政區(qū)合作實踐模式，以此為重要抓手聚焦高端產業(yè)協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新要素高效流動，成為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的增長極和先行者。

1.著力推動跨區(qū)域政府體制改革創(chuàng)新，破除合作障礙。

在中央牽頭的以“長三角一體化發(fā)展領導小組”為代表的領導機構之下，不妨延伸形成區(qū)域主要決策部門、執(zhí)行部門的管理體制和運行機制。按照“中央+省、直轄市+地級市+區(qū)（縣）”的四級架構，執(zhí)行層面勾連或影響到區(qū)（縣）一級，形成自上而下的決策影響力。一方面，加快轉變政府職能。推動經濟型政府向公共服務型政府轉變，讓政府真正承擔宏觀調控、公共服務、社會治理的職能，消除政府的“圈地”理念。另一方面，改革地方政府考核體系。創(chuàng)建一種鄰近政府也參加的跨界考核機制，以跨界合作項目的數(shù)量和質量為依據，實行跨界聯(lián)合考核，真正讓每個城市政府在追求自身轄區(qū)利益的同時，做到“利己不損人”。

2.完善產業(yè)生態(tài)圈布局，協(xié)調地區(qū)間財政體制差異。

首先，充分利用自主創(chuàng)新示范區(qū)、科技創(chuàng)新走廊和飛地經濟等重大體制機制改革，以產業(yè)生態(tài)圈理念指導現(xiàn)代產業(yè)體系發(fā)展，引導各類資源要素打破地域約束和行政壁壘，建立區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的資源共享新格局。其次，將負責跨行政區(qū)合作的管理部門行政層級提升一級或兩級，建立事權與支出責任相匹配的財政體制，協(xié)調合作各方主體的收益和成本。

3.加強統(tǒng)籌協(xié)調財稅扶持政策，建立以增量收益為基礎的利益分享機制。

首先，跨行政區(qū)合作的管理部門牽頭召集合作各方，研討各地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)、目標產業(yè)等，形成互補互促、因地制宜的產業(yè)扶持政策。在各地區(qū)內部，建議財政、商務部門牽頭對產業(yè)政策進行梳理，避免重復疊加造成財政資金浪費，在直接貨幣形式補助基礎上提高要素或服務補助比例。

其次，參與合作的各地區(qū)共同出資建立合作區(qū)開發(fā)基金，可以由跨行政區(qū)合作管理部門協(xié)調出資比例（可以按照等比例出資），建設期的前3~5年內將產生的增量地方稅收全部留給合作區(qū)用于開發(fā)建設，主要用于跨區(qū)域的重大基礎設施和公共服務項目的建設，3~5年后產生的增量地方稅收按照各地區(qū)出資比例分享。最后，對于合作區(qū)域內企業(yè)遷移產生的稅收分享事宜，可以按照遷出企業(yè)完成工商和稅務登記變更并達產后，前3年內企業(yè)繳納的稅收按遷出區(qū)與遷入區(qū)70%~50%：30%~50%分成，后3年企業(yè)繳納的稅收按遷出區(qū)與遷入區(qū)30%~50%：70%~50%分成，以收益共享杠桿促進產業(yè)有序遷移。

4.建立跨行政區(qū)合作的利益保障機制，穩(wěn)定合作各方的預期。

以飛地經濟的收益分享為例，飛地區(qū)的財政體制執(zhí)行高配一級的“省或市直管”，全權委托飛入區(qū)代管。飛地區(qū)產生的地方稅收在扣除上級政府按體制規(guī)定的獲益部分外，由飛入地、飛出地和飛地區(qū)按20%~30%、20%~30%和60%~40%的比例分成。在飛地區(qū)成立的前3~5年，飛入和飛出兩地將各自所得分成收入全額返還飛地區(qū)；在后3~5年，飛入、飛出兩地將各自所得分成收入的50%左右返還飛地區(qū)。

（吳一平系上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師，王偉系上海財經大學公共經濟與管理學院博士生）