鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要方面，良好的鄉(xiāng)村治理是文明鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村的制度基石。盡管中央層面在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中為鄉(xiāng)村治理改善與發(fā)展指明了方向，但中國鄉(xiāng)村治理相對而言較少受到關(guān)注。

鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)

除了回顧2019~2022年來公開發(fā)表的鄉(xiāng)村治理相關(guān)的研究文獻，為了掌握第一手的資料，我們對多個鄉(xiāng)村進行了較為深入和全面的調(diào)研。在鄉(xiāng)村治理方面的基本安排是：村級治理與管理主體主要包括兩部分——村黨支部和村委會。通常有村黨支部書記（村支書）、村委會主任（村長）、會計、文書、婦女主任共5名主要村干部。村支書由支部黨員投票選舉產(chǎn)生，村長由享有選舉權(quán)的村民集體公開投票選舉產(chǎn)生，其他委員按得票數(shù)分別擔任職務，原則上協(xié)同管理村級事務。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)并歸納的具有普遍性的鄉(xiāng)村治理問題與挑戰(zhàn)主要在如下幾個方面：

一是監(jiān)督權(quán)執(zhí)行權(quán)混同，治理職責不清晰。理論上，村支部和村委會應分別圍繞監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)履行不同的治理職責，但現(xiàn)實中兩種職務的職責界定不清，發(fā)生矛盾和沖突時又缺乏有效的治理機制和合理的治理程序進行協(xié)商；而且，村支部和村委會之間治理機制存在缺失，在鄉(xiāng)村治理的過程中不可避免地存在片面強調(diào)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)混同、互相推諉扯皮的問題。村支部和村委會之間的關(guān)系問題是中國鄉(xiāng)村治理中長期存在而且非常普遍的問題。

二是村民參與積極性低，監(jiān)督制衡不到位。一個村的村干部干得好不好、是否存在腐敗行為，村民們其實非常清楚，即擁有內(nèi)部信息優(yōu)勢，但是為什么村民們難以有效監(jiān)督村干部呢？原因可能在于沒有監(jiān)督制衡的權(quán)威給村民“撐腰”，以及村民無法從監(jiān)督行為中獲得足夠的好處，反而還可能被打擊報復，即激勵不相容。村干部的上級雖然擁有監(jiān)督制衡的權(quán)威，但是處于“一只貓需要抓很多只老鼠”的狀態(tài)，而且沒有足夠的信息優(yōu)勢，不知道干部的具體、真實的情況，兩眼一抹黑。

三是鄉(xiāng)村人才流失嚴重，治理效能不理想。改革開放后，大量農(nóng)民選擇進城務工，鄉(xiāng)村精英也紛紛外出謀求更好的發(fā)展，導致了一些地區(qū)出現(xiàn)鄉(xiāng)村空殼化現(xiàn)象，也導致農(nóng)民致富缺少帶頭人，進而導致鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)生活出現(xiàn)衰敗情境或無序現(xiàn)象。中國鄉(xiāng)村治理人才不足，村干部普遍學歷不高，不熟悉鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)理論，開展工作完全按上面的政策規(guī)定和個人經(jīng)驗，常因?qū)φ叩慕庾x不到位而造成工作失誤，甚至激化村民與村干部的矛盾，鄉(xiāng)村治理效能整體不高。

四是村民代表大會虛置，治理機制不合理。現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系中的村民代表大會沒有常設(shè)機構(gòu)，每年召開一到兩次的村民代表大會聽取村務匯報和一些程序工作，也就無法實質(zhì)且常態(tài)化地參與到治理中發(fā)揮作用。而其他非正式治理主體由于現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理機制安排，不具有參與共同治理的準入，僅憑著鄉(xiāng)賢們的個人威望影響村莊公共治理，不能常態(tài)化和陽光化，在產(chǎn)生正面價值的同時也埋下了不少隱患。

五是村集體經(jīng)濟弱，治理主體激勵不相容。近年來，隨著脫貧攻堅和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟有了一定的發(fā)展，但是集體經(jīng)濟薄弱仍然是較為普遍的現(xiàn)象。集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村治理之間是相輔相成、相互促進、深刻相關(guān)的。大力發(fā)展集體經(jīng)濟和改善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是要處理好村支部、村委會、村支書、村長與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，解決目前治理主體之間激勵顯著不相容的問題，才能有效避免鄉(xiāng)村發(fā)展日漸陷入惡性的負循環(huán)中難以自拔。

鄉(xiāng)村治理需要系統(tǒng)性的治理機制設(shè)計

在國家快速發(fā)展的大潮中，大多數(shù)的鄉(xiāng)村治理面臨著日益嚴峻的挑戰(zhàn)。不得不說，薄弱的鄉(xiāng)村治理損害了中國鄉(xiāng)村的內(nèi)生增長動力和內(nèi)生增長能力，進而加劇了中國城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡、不平等。只有通過系統(tǒng)性的制度安排與治理機制變革與創(chuàng)新切實“加強和改進鄉(xiāng)村治理”，顯著改善鄉(xiāng)村治理機制和治理效能，才有可能有效踐行黨的十九大確定的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，應對現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理所面臨的困難與挑戰(zhàn)。

因此，我們需要圍繞“強化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導作用，選好配強農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實踐，加強村級權(quán)力有效監(jiān)督”，結(jié)合中國鄉(xiāng)村的具體治理情境，基于一般的組織治理理論，以監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離、動態(tài)激勵相容以及信息優(yōu)勢為核心進行鄉(xiāng)村治理制度安排和機制設(shè)計，“構(gòu)建黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系……創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式”，為改善中國鄉(xiāng)村治理提供現(xiàn)實、具體、可行的建議。只有通過系統(tǒng)性安排以及整體變革和實施，才能在“頂層架構(gòu)”和具體運作規(guī)范層面實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中關(guān)鍵利益相關(guān)者的動態(tài)激勵相容。

比如之前提到的鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督制衡機制缺失以及群眾路線難以落實的問題，就需要監(jiān)督權(quán)威、激勵相容、信息優(yōu)勢的共同作用，缺一不可。監(jiān)督權(quán)威涉及村支書的來源、任免和激勵機制，村支書（村支部）監(jiān)督權(quán)和村長（村委會）的執(zhí)行權(quán)分離與相互制衡安排；激勵相容主要是監(jiān)督者如何因為積極監(jiān)督而低風險地得到好處，被監(jiān)督者如何合規(guī)、積極行動取得回報，甚至實現(xiàn)收益權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)的動態(tài)激勵相容；信息優(yōu)勢則是通過合理的制度安排和機制設(shè)計堅定地走群眾路線，“人民群眾的眼睛是雪亮的”，以此有望徹底擺脫效率低下、亂象叢生的“貓抓老鼠的游戲”，讓關(guān)鍵利益相關(guān)者不好的行為在群眾路線前無所遁形。

（作者系復旦大學管理學院副教授）