美歐對俄羅斯金融制裁對大國金融安全提出了新挑戰(zhàn)。

俄羅斯2月24日起在烏克蘭實施“特別軍事行動”以來，美歐等國對俄羅斯進行金融制裁，造成俄羅斯金融市場大幅動蕩、本幣急劇貶值、股市暴跌、外匯來源中斷、國內(nèi)外信用卡無法使用、國民私人資產(chǎn)被扣押、西方資本紛紛撤離，同時造成國際金融市場劇烈波動，大宗商品市場價格飆升、加密貨幣等數(shù)字資產(chǎn)投機加劇。

如何從西方對俄金融制裁中汲取教訓(xùn)，防范未來國際局勢劇變導(dǎo)致外部的金融封鎖、金融制裁，加快建設(shè)金融國防，這是必須思考的問題。

美歐對俄戰(zhàn)爭財政金融制裁及其影響

美歐對俄經(jīng)濟制裁是配合軍事手段直接插手烏克蘭局勢的重要手段。制裁是制裁發(fā)起國通過某種懲罰性手段，造成被制裁國遭受損失或?qū)鼓芰ο魅?，并不得不改變行為、接受制裁發(fā)起國政治條件的政策性工具。財政金融制裁成為美國日益重要的外交政策工具，據(jù)吉布森、鄧恩和克魯特律師事務(wù)所統(tǒng)計，2017~2019年美國財政部對外制裁3200多項，平均每天發(fā)動三次（項）制裁。俄羅斯目前受到的美歐制裁高達5532項，伊朗和敘利亞分別有3616項和2608項。財政金融制裁成為當(dāng)前俄羅斯不得不艱難面對的“第二戰(zhàn)場”，對全球金融市場、貿(mào)易投資都將產(chǎn)生巨大沖擊。綜合來看，目前美歐對俄的財政金融制裁主要策略如下：

第一，美國財政部對俄直接展開財政金融制裁和限制投資。

一是制裁俄羅斯金融體系的核心基礎(chǔ)設(shè)施，阻斷俄羅斯進入全球金融體系的重要通道。這項措施主要針對俄羅斯全國最大金融機構(gòu)、國有和私營實體的融資能力，其中包括最大兩家國有銀行俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行（Sberbank）和外貿(mào)銀行（VTBBank）及全球90家金融機構(gòu)等近80%的金融資產(chǎn)。

二是對俄羅斯主要國有和私營實體的債務(wù)和股權(quán)實施禁令，不得與之進行交易。初期共有13家主要企業(yè)被列入美財政部涉俄實體名單，包括6家對俄羅斯經(jīng)濟至關(guān)重要的最大金融機構(gòu)。

三是對俄羅斯Otkritie、Novikom和Sovcom等大型金融機構(gòu)實施金融封鎖。

四是制裁與俄總統(tǒng)普京關(guān)系密切的家族、金融高官及其家庭成員，制裁矛頭還直接對準(zhǔn)了俄羅斯金融巨頭KirillAleksandrovichDmitriev夫婦。歐美制裁目前已造成俄羅斯有關(guān)人士損失海外資產(chǎn)約八百億美元。

五是禁止與俄羅斯中央銀行進行交易，并切斷俄外部主要資金來源。美歐嚴(yán)格限制國際資本對央行資產(chǎn)和主權(quán)財富基金的投資；還對俄羅斯直接投資基金（RDIF）、俄羅斯直接投資基金股份管理公司（JSCRDIF）施加制裁。

六是將金融制裁擴大到了消費信貸領(lǐng)域。信用卡品牌“萬事達卡”和“維薩”停止了俄羅斯銀行業(yè)務(wù)，2020年二者占俄羅斯支付交易的74%。

第二，美國商務(wù)部通過工業(yè)與安全局（BIS）對俄羅斯國防、航空航天和海事部門等重要基礎(chǔ)設(shè)施實施出口管制。第一輪制裁內(nèi)容包括半導(dǎo)體、計算機、電信、信息安全設(shè)備、激光和傳感器產(chǎn)品，對49個被列入BIS實體名單的俄羅斯軍事終端用戶實施控制。第二輪制裁措施包括，對俄煉油行業(yè)實施出口管制，并將10個國家共91個實體列入商務(wù)部出口管制實體清單，以打擊對“俄羅斯軍事活動”的支持。BIS制裁的目的是切斷俄羅斯獲得重要技術(shù)投入的途徑，限制俄羅斯獲取美國商品、軟件和技術(shù)的能力。財政金融制裁和BIS產(chǎn)業(yè)制裁的配合，對于俄羅斯的戰(zhàn)爭財政能力將產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，美國和歐盟等共同決定，將部分俄羅斯銀行排除出環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會（SWIFT）系統(tǒng)。3月2日，歐盟決定將7家俄羅斯銀行排除在SWIFT支付系統(tǒng)之外，這意味著相關(guān)俄羅斯銀行將無法與境外銀行進行交易，使俄對外貿(mào)易、外國投資和國際結(jié)算清算渠道受阻、速度變慢。

第四，重視通過對全球數(shù)字資產(chǎn)管理打擊俄羅斯金融體系。美國財政部要求金融機構(gòu)和加密貨幣公司報告旨在規(guī)避制裁和限制俄羅斯財政能力的措施；財政部金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）要求金融機構(gòu)識別潛在規(guī)避制裁行為并迅速報告。隨之Coinbase交易所發(fā)布報告稱，已經(jīng)封鎖了超過2.5萬個與美國制裁名單相關(guān)的網(wǎng)址。

第五，美通過對烏財政援助打擊俄羅斯實力。2014年五角大樓開始通過“外國軍事融資計劃”“烏克蘭安全援助計劃”兩個賬戶對烏加大軍事援助。八年來，美國務(wù)院和國防部對烏安全援助27億多美元，對烏“人道主義援助”4.05億美元。烏克蘭局勢升級后，美國務(wù)院立即要求五角大樓向烏克蘭提供3.5億美元軍事援助，而一年來美對烏的安全援助承諾已超過10億美元。同時美國務(wù)院、國際開發(fā)署（USAID）還向烏克蘭提供了5400萬美元“人道主義援助”，3月15日美國已再次撥款136億美元軍事援助烏克蘭。2018年烏克蘭《國家安全法》要求國家安全支出至少占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的5%，其中國防支出要占國家安全支出的60%。然而，烏實際國防開支平均只能達到2.5%左右，而2021年國防預(yù)算只有42億美元。

西方金融制裁短期內(nèi)將影響俄羅斯實力，并對俄國際政治經(jīng)濟能力形成長期約束。一是凍結(jié)俄羅斯央行部分外匯儲備資金，等同于解除了俄羅斯抵御國內(nèi)資產(chǎn)貶值的“主要和第一道防線”。目前由于證券資產(chǎn)占俄羅斯央行外匯儲備50%以上，金融市場動蕩影響巨大。烏克蘭局勢升級當(dāng)天，俄羅斯RTS指數(shù)開盤即下跌近16%，導(dǎo)致所有交易所暫停交易，RTS指數(shù)日內(nèi)一度下跌近50%，MOEX指數(shù)下跌超45%。由于無法動用美元儲備，2月28日，俄羅斯金融外匯市場急劇波動，美元對盧布匯率一度升至109的歷史高點，盧布貶值幅度近30%。俄羅斯央行為維護金融和物價穩(wěn)定，隨即將盧布基準(zhǔn)利率從9.5%上調(diào)至20%，促使匯率降至94.6，回撤幅度高達13%。

二是造成俄羅斯海外金融機構(gòu)面臨破產(chǎn)壓力，動搖俄羅斯金融基礎(chǔ)設(shè)施。美歐發(fā)動制裁后，俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行（Sberbank）的歐洲公司（SberbankEuropeAG），以及在克羅地亞和斯洛文尼亞的子公司大量存款外流。歐盟有關(guān)機構(gòu)緊急宣布，Sberbank歐洲子公司將在對其克羅地亞和斯洛文尼亞業(yè)務(wù)進行清盤和出售后全面退出。

三是造成國際加密貨幣市場動蕩。加密貨幣作為有限信用的國際支付手段，實質(zhì)上屬于廣義的金融衍生品。烏克蘭局勢升級后，加密貨幣價格大幅震蕩。3月1日，比特幣上漲16%，達到43838.08美元。一些歐美分析家認(rèn)為，使用加密貨幣能夠規(guī)避美國制裁，還能將資金進行國際轉(zhuǎn)移。但是一些投資分析師認(rèn)為，由于比特幣具有公共性，任何人都可以看到央行賬戶貨幣流入和流出。如果俄羅斯央行只使用比特幣管理國際儲備資金，就會暴露其財政金融動態(tài)，那么美歐將打擊Coinbase、FTX和Binance等最大的加密貨幣交易所，等于直接凍結(jié)接觸俄羅斯金融賬戶的比特幣資金或其他加密貨幣。但是，美加密數(shù)據(jù)提供商Kaiko分析師認(rèn)為，穩(wěn)定幣作為安全資產(chǎn)在規(guī)避制裁方面可能發(fā)揮更重要作用。因為Tether或USDC等多數(shù)加密貨幣都與美元掛鉤，都由中央集權(quán)公司發(fā)行，對交易都實施監(jiān)控，那么這類穩(wěn)定幣的表現(xiàn)對于未來研究戰(zhàn)爭財政金融危機演變有示范意義。

俄羅斯應(yīng)對美歐財政金融制裁的做法

第一，俄羅斯針對美歐金融制裁采取了金融反制措施。

一是發(fā)布戰(zhàn)時特殊財政金融措施總統(tǒng)令。禁止個人及企業(yè)以外幣償債或?qū)⑼鈳呸D(zhuǎn)入國外賬戶，將國內(nèi)出口企業(yè)外匯收入的80%強制結(jié)匯，允許上市公司年底前回購股票。

二是俄央行宣布將基準(zhǔn)利率提升至20%，并確保金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS）“不間斷運行”，境外參與者也可參與SPFS系統(tǒng)；暫停莫斯科證券交易所股票交易，僅開放外匯、貨幣市場等交易；取消股票和衍生品市場交易。

三是由財政部劃撥1萬億盧布購買遭受制裁的俄羅斯公司股票，臨時限制外國企業(yè)退出俄羅斯資產(chǎn)等。

第二，實現(xiàn)“去美元化”是俄防范財政金融制裁的長期手段。當(dāng)前俄羅斯金融機構(gòu)每天在全球的外匯交易價值約460億美元，其中80%是美元交易。Sberbank和VTB兩家銀行資產(chǎn)交易總額占全國的一半以上，但都要通過美國金融系統(tǒng)處理付款。俄羅斯從2014年開始加快“去美元化”進程，措施主要集中在四個方面。

首先，俄政府大幅度減持美元資產(chǎn)。2013~2020年，俄羅斯央行把以美元計價的外匯儲備削減了50%以上。2021年7月，俄羅斯財政部長宣布，計劃從本國1860億美元的主權(quán)財富基金中，完全清除以美元計價的資產(chǎn)部分，這部分約占俄羅斯主權(quán)財富基金的三分之一。

其次，改變貿(mào)易結(jié)算貨幣構(gòu)成，大幅減少以美元結(jié)算的份額。目前俄羅斯政府已與中國、印度、土耳其和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟其他成員國，包括白俄羅斯、亞美尼亞、哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦等國，達成了共識、簽署了協(xié)議，將在雙邊貿(mào)易中優(yōu)先考慮使用本國貨幣。俄羅斯大型國有能源公司開始更多使用歐元和盧布進行國際交易，據(jù)統(tǒng)計，2020年第四季度，俄羅斯對金磚國家其他四國出口總額只有10%左右以美元計價，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2013年的95%；不過，目前俄羅斯總出口額的50%左右仍以美元計價。

再次，減少對美元基礎(chǔ)設(shè)施依賴，開發(fā)和提升本國結(jié)算清算處理能力。2015年為替代SWIFT，俄羅斯開始創(chuàng)建國際結(jié)算清算的全國電子支付系統(tǒng)（Mir），并建立了SPFS，并從2017年12月開始為非銀行企業(yè)提供交易支持。截至2018年3月，共有400多家機構(gòu)（主要是銀行）加入SPFS。Mir和SPFS兩套系統(tǒng)擴大了俄國際金融結(jié)算清算服務(wù)規(guī)模，其中在亞美尼亞、土耳其和烏茲別克斯坦建立了Mir中心系統(tǒng)；截至2020年底，俄羅斯以外來自亞美尼亞、白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和瑞士的23家銀行與SPFS建立了聯(lián)系。在消費信貸方面，2021年50%以上的俄羅斯人已擁有本國Miry銀行卡,占全國金融交易額的32%。

最后，俄羅斯央行在探索開發(fā)數(shù)字貨幣并規(guī)范使用。2018年俄羅斯《數(shù)字金融資產(chǎn)法》明確了數(shù)字貨幣的法律概念，規(guī)定數(shù)字貨幣必須基于盧布是俄聯(lián)邦唯一法定貨幣的基本原則，提高了加密數(shù)字貨幣的公眾吸引力，并研究基于數(shù)字貨幣的稅收系統(tǒng)完善方案，但是該法同時強調(diào)，加密貨幣不會成為俄羅斯境內(nèi)的支付手段。

根據(jù)有關(guān)分析，未來俄羅斯數(shù)字貨幣系統(tǒng)可能有助于抵御美國的金融制裁風(fēng)險，而且法律上對加密貨幣的定義，以及對俄境內(nèi)加密貨幣交易程序的確立，都將顯著降低欺詐風(fēng)險、反洗錢、反恐融資，也將有助于建立透明的加密貨幣運作稅制，將促使俄預(yù)算收入增長。

目前俄羅斯金融安全還面臨一系列現(xiàn)實問題。首要就是全面推廣SPFS系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn)，俄羅斯目前只將其作為進行資金交易的最后手段。

首先是企業(yè)使用SPFS的成本還較高。沖突前該系統(tǒng)交易費用為0.80~1.00盧布/筆（折合0.012~0.015美元/筆）。

其次SPFS的國際認(rèn)知度比不上具有五十年歷史的SWIFT。所以，俄羅斯必須通過立法，強化國內(nèi)金融機構(gòu)同SPFS建立直接聯(lián)系。

再次是俄羅斯的國際金融合作伙伴較少。目前俄羅斯政府還只是開始與土耳其和伊朗等發(fā)展中國家談判，意圖推動國外擴大使用SPFS系統(tǒng)。

第三，俄羅斯金融體系必須尋找更加可靠的長期合作伙伴。由于俄羅斯與美歐的戰(zhàn)略利益存在根本沖突，可以預(yù)見美歐將繼續(xù)維持對俄金融制裁，俄羅斯加快與美元和美歐金融體系脫鉤是大趨勢。無論是開發(fā)Mir和SFPS，還是加大加密貨幣的開發(fā)和實驗應(yīng)用，或者通過國際談判推廣本國國際金融結(jié)算清算工具，都是朝向這個方面努力的一部分。

大國應(yīng)積極主動為國際穩(wěn)定和增長提供金融公共產(chǎn)品。加速建設(shè)面向全球的安全、風(fēng)險可控的國際金融基礎(chǔ)設(shè)施。大國保持戰(zhàn)時和應(yīng)急時期的金融流動性至關(guān)重要。金融國防建設(shè)是推動同步提升國防實力和經(jīng)濟實力的重要手段。國防屬于公共產(chǎn)品，需依靠財政投入才能提供。金融國防建設(shè)策略，既要著眼積極抵御外部攻擊的能力提升，也要具備對外部金融攻擊實施主動打擊的手段。

（作者系上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院首席專家、副院長）