強化土地保障是上海“南北轉(zhuǎn)型”重要的政策方向，是金山、寶山“南北”兩區(qū)融入建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市、實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的必由之路。2022年6月，市政府印發(fā)了《關于加快推進南北轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施意見》，要求按照全市構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局要求，寶山區(qū)突出“科創(chuàng)+城市”融合，加快推動南、中、北“三分區(qū)”聯(lián)動發(fā)展格局；金山區(qū)突出“產(chǎn)業(yè)+城市”融合，推動“濱海輻射引領、亭楓轉(zhuǎn)型賦能、亭衛(wèi)創(chuàng)新驅(qū)動、中部鄉(xiāng)村振興”，形成“一城兩軸一圈”空間功能格局。為實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)型目標，配套出臺了發(fā)展土地集約型產(chǎn)業(yè)、強化保障性住房用地、加大市級土地出讓收入支持和明確低效用地退出方案等“一要求、五保障”土地政策細化措施。

1.總體要求。

樹立正確的土地使用觀，充分發(fā)揮土地對寶山、金山轉(zhuǎn)型發(fā)展的正向促進作用。五個新城已明確的規(guī)劃土地保障政策原則上適用于南北重點轉(zhuǎn)型地區(qū)。明確南北轉(zhuǎn)型用地總量和結(jié)構(gòu)，鼓勵和引導各項轉(zhuǎn)型工作節(jié)約集約利用土地，加大存量建設用地挖潛力度。按照現(xiàn)代化產(chǎn)城融合的新要求，推進土地功能混合利用，高質(zhì)量實施城市更新，全面提升土地利用效率和效能。

2.保障產(chǎn)業(yè)用地。

大力發(fā)展土地集約型農(nóng)業(yè)，支撐寶山、金山都市農(nóng)業(yè)從“普適性”向“標桿性”優(yōu)化。以產(chǎn)業(yè)地圖和國土空間規(guī)劃為引導，以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目導入“點對點”打開戰(zhàn)略預留區(qū)，充分保障先進制造業(yè)發(fā)展空間。建立凈增建設用地指標獎勵機制。全市新增產(chǎn)業(yè)空間向南北地區(qū)傾斜，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊實行混合用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地等政策，推進工業(yè)、研發(fā)辦公、中試生產(chǎn)等功能混合。優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，增加單幅小型商辦用地供地。

3.保障住房用地。

加大保障性住房政策支持力度，允許利用集體建設用地建設租賃住房試點政策并進一步創(chuàng)新發(fā)展。支持利用企業(yè)、園區(qū)自有土地、集體建設用地、存量商辦等非居住房屋建設保障性租賃房。在工業(yè)用地中統(tǒng)籌平衡集中建設宿舍型保障性租賃房。高強度綜合開發(fā)軌交站點周邊區(qū)域，允許適當放寬住宅地塊容積率。適當提高規(guī)劃居住用地占比。新增住宅用地向軌道交通站點、大容量公交節(jié)點周邊1000米集中布局。推進城區(qū)更新，加快舊住房更新改造、城中村改造，符合條件的由市級給予資金補助支持。

4.保障土地財稅支撐。

科學評估兩山土地資源價值、投資成本價值，加強土地資產(chǎn)常態(tài)化管理，推進土地資產(chǎn)置換市場化，推動土地資產(chǎn)集約化可持續(xù)化發(fā)展，特別是全面落實土地稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)用地成本，加大市級土地出讓收入對南北地區(qū)重點轉(zhuǎn)型區(qū)域的支持力度。

要按照不同項目類型分類側(cè)重支持南北地區(qū)范圍內(nèi)納入市“十四五”部分領域重點基礎設施市對區(qū)支持政策的項目，內(nèi)河高等級航道、市屬防汛水利設施、政府收費還貸高速公路、郊區(qū)越江省道等市屬項目以及重點公共綠地、郊區(qū)污水污泥處理設施、區(qū)屬中運量公交、區(qū)管省道等區(qū)屬項目。

支持寶山區(qū)、金山區(qū)申報開展基礎設施領域投資信托基金（REITs）試點并優(yōu)先享受專項資金支持。對上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）工業(yè)用地出讓取得的土地出讓收入、市本級土地出讓收入計提各項專項基金（資金）后全部作為區(qū)級收入管理。以上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）為試點，以貼息或資助等方式支持收購存量土地。對吳淞創(chuàng)新城寶武集團用地，除了寶武集團存量補地價以外的部分，可以由市、區(qū)聯(lián)合收儲后出讓給城市更新主體，吳淞創(chuàng)新城其余用地探索城市更新帶動“二轉(zhuǎn)二”的轉(zhuǎn)型開發(fā)“吳淞模式”。對濱海地區(qū)建設，支持區(qū)域內(nèi)包含住宅的“混合用地帶方案、有條件出讓”等新方式。

5.保障國資國企土地產(chǎn)出績效。

強化國資國企用地支持，推動國資國企考核改革，增加土地產(chǎn)出效率考核。對列入低效存量地塊督促指導，加快轉(zhuǎn)型提升。除政府收儲方式外，加強市、區(qū)聯(lián)動，創(chuàng)新國資國企閑置地塊更新轉(zhuǎn)型模式。鼓勵國資國企共同參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)“二轉(zhuǎn)二”轉(zhuǎn)型開發(fā)，推進低效存量產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，做大做強國資投融資平臺，助力重點區(qū)域轉(zhuǎn)型。適當調(diào)高國企轉(zhuǎn)型地區(qū)經(jīng)營性用地比例，加大混合用地比例，探索成本就地平衡。

6.保障低效用地退出。

需要在城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)城一體化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中盤活低效土地，特別是在制度和政策創(chuàng)新方面加大力度。發(fā)揮區(qū)級能動性，明確低效用地退出方案及年度計劃。加強區(qū)企合作，研究創(chuàng)新轉(zhuǎn)型地塊功能調(diào)整后的利益分享機制。推動寶山區(qū)、金山區(qū)符合轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略定位的新產(chǎn)業(yè)項目優(yōu)先在轉(zhuǎn)型地塊落地，加大規(guī)劃要素傾斜力度，支持創(chuàng)新混合用地土地出讓方式。支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型創(chuàng)新適用《上海市城市更新條例》的有關規(guī)定，簡化存量產(chǎn)業(yè)用地提升容積率等審批流程，優(yōu)化實施路徑和操作細則。對上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）開發(fā)主體收回低效工業(yè)用地，按照回收面積的1/3，給予新增工業(yè)用地指標獎勵。

此外，應請求國家和上海支持將寶山、金山全域納入國內(nèi)土地制度改革試點，全面適用改革試點政策，特別是農(nóng)用地和宅基地“三權(quán)分置”改革試點政策、集體經(jīng)營性建設用地改革試點政策、新增建設用地計劃指標獎勵支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策等，并在試點政策基礎上，大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革，探索以土地為重點的郊區(qū)鄉(xiāng)村集成改革，探索由“數(shù)量紅線”轉(zhuǎn)“質(zhì)量紅線”，由“城市紅線”轉(zhuǎn)“區(qū)域紅線”政策，比如設置長三角耕地紅線等，進一步加大南北轉(zhuǎn)型地區(qū)土地政策制度創(chuàng)新力度，釋放土地制度紅利。

（作者系上海市金山區(qū)委黨校經(jīng)濟學博士）