強(qiáng)化土地保障是上海“南北轉(zhuǎn)型”重要的政策方向，是金山、寶山“南北”兩區(qū)融入建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市、實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的必由之路。2022年6月，市政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)南北轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施意見》，要求按照全市構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局要求，寶山區(qū)突出“科創(chuàng)+城市”融合，加快推動(dòng)南、中、北“三分區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局；金山區(qū)突出“產(chǎn)業(yè)+城市”融合，推動(dòng)“濱海輻射引領(lǐng)、亭楓轉(zhuǎn)型賦能、亭衛(wèi)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、中部鄉(xiāng)村振興”，形成“一城兩軸一圈”空間功能格局。為實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)型目標(biāo)，配套出臺(tái)了發(fā)展土地集約型產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化保障性住房用地、加大市級(jí)土地出讓收入支持和明確低效用地退出方案等“一要求、五保障”土地政策細(xì)化措施。

1.總體要求。

樹立正確的土地使用觀，充分發(fā)揮土地對(duì)寶山、金山轉(zhuǎn)型發(fā)展的正向促進(jìn)作用。五個(gè)新城已明確的規(guī)劃土地保障政策原則上適用于南北重點(diǎn)轉(zhuǎn)型地區(qū)。明確南北轉(zhuǎn)型用地總量和結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各項(xiàng)轉(zhuǎn)型工作節(jié)約集約利用土地，加大存量建設(shè)用地挖潛力度。按照現(xiàn)代化產(chǎn)城融合的新要求，推進(jìn)土地功能混合利用，高質(zhì)量實(shí)施城市更新，全面提升土地利用效率和效能。

2.保障產(chǎn)業(yè)用地。

大力發(fā)展土地集約型農(nóng)業(yè)，支撐寶山、金山都市農(nóng)業(yè)從“普適性”向“標(biāo)桿性”優(yōu)化。以產(chǎn)業(yè)地圖和國(guó)土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目導(dǎo)入“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”打開戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，充分保障先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間。建立凈增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。全市新增產(chǎn)業(yè)空間向南北地區(qū)傾斜，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊實(shí)行混合用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地等政策，推進(jìn)工業(yè)、研發(fā)辦公、中試生產(chǎn)等功能混合。優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，增加單幅小型商辦用地供地。

3.保障住房用地。

加大保障性住房政策支持力度，允許利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)政策并進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。支持利用企業(yè)、園區(qū)自有土地、集體建設(shè)用地、存量商辦等非居住房屋建設(shè)保障性租賃房。在工業(yè)用地中統(tǒng)籌平衡集中建設(shè)宿舍型保障性租賃房。高強(qiáng)度綜合開發(fā)軌交站點(diǎn)周邊區(qū)域，允許適當(dāng)放寬住宅地塊容積率。適當(dāng)提高規(guī)劃居住用地占比。新增住宅用地向軌道交通站點(diǎn)、大容量公交節(jié)點(diǎn)周邊1000米集中布局。推進(jìn)城區(qū)更新，加快舊住房更新改造、城中村改造，符合條件的由市級(jí)給予資金補(bǔ)助支持。

4.保障土地財(cái)稅支撐。

科學(xué)評(píng)估兩山土地資源價(jià)值、投資成本價(jià)值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)常態(tài)化管理，推進(jìn)土地資產(chǎn)置換市場(chǎng)化，推動(dòng)土地資產(chǎn)集約化可持續(xù)化發(fā)展，特別是全面落實(shí)土地稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)用地成本，加大市級(jí)土地出讓收入對(duì)南北地區(qū)重點(diǎn)轉(zhuǎn)型區(qū)域的支持力度。

要按照不同項(xiàng)目類型分類側(cè)重支持南北地區(qū)范圍內(nèi)納入市“十四五”部分領(lǐng)域重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施市對(duì)區(qū)支持政策的項(xiàng)目，內(nèi)河高等級(jí)航道、市屬防汛水利設(shè)施、政府收費(fèi)還貸高速公路、郊區(qū)越江省道等市屬項(xiàng)目以及重點(diǎn)公共綠地、郊區(qū)污水污泥處理設(shè)施、區(qū)屬中運(yùn)量公交、區(qū)管省道等區(qū)屬項(xiàng)目。

支持寶山區(qū)、金山區(qū)申報(bào)開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資信托基金（REITs）試點(diǎn)并優(yōu)先享受專項(xiàng)資金支持。對(duì)上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）工業(yè)用地出讓取得的土地出讓收入、市本級(jí)土地出讓收入計(jì)提各項(xiàng)專項(xiàng)基金（資金）后全部作為區(qū)級(jí)收入管理。以上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）為試點(diǎn)，以貼息或資助等方式支持收購存量土地。對(duì)吳淞創(chuàng)新城寶武集團(tuán)用地，除了寶武集團(tuán)存量補(bǔ)地價(jià)以外的部分，可以由市、區(qū)聯(lián)合收儲(chǔ)后出讓給城市更新主體，吳淞創(chuàng)新城其余用地探索城市更新帶動(dòng)“二轉(zhuǎn)二”的轉(zhuǎn)型開發(fā)“吳淞模式”。對(duì)濱海地區(qū)建設(shè)，支持區(qū)域內(nèi)包含住宅的“混合用地帶方案、有條件出讓”等新方式。

5.保障國(guó)資國(guó)企土地產(chǎn)出績(jī)效。

強(qiáng)化國(guó)資國(guó)企用地支持，推動(dòng)國(guó)資國(guó)企考核改革，增加土地產(chǎn)出效率考核。對(duì)列入低效存量地塊督促指導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)型提升。除政府收儲(chǔ)方式外，加強(qiáng)市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新國(guó)資國(guó)企閑置地塊更新轉(zhuǎn)型模式。鼓勵(lì)國(guó)資國(guó)企共同參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)“二轉(zhuǎn)二”轉(zhuǎn)型開發(fā)，推進(jìn)低效存量產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，做大做強(qiáng)國(guó)資投融資平臺(tái)，助力重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)型。適當(dāng)調(diào)高國(guó)企轉(zhuǎn)型地區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地比例，加大混合用地比例，探索成本就地平衡。

6.保障低效用地退出。

需要在城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)城一體化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中盤活低效土地，特別是在制度和政策創(chuàng)新方面加大力度。發(fā)揮區(qū)級(jí)能動(dòng)性，明確低效用地退出方案及年度計(jì)劃。加強(qiáng)區(qū)企合作，研究創(chuàng)新轉(zhuǎn)型地塊功能調(diào)整后的利益分享機(jī)制。推動(dòng)寶山區(qū)、金山區(qū)符合轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略定位的新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先在轉(zhuǎn)型地塊落地，加大規(guī)劃要素傾斜力度，支持創(chuàng)新混合用地土地出讓方式。支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型創(chuàng)新適用《上海市城市更新條例》的有關(guān)規(guī)定，簡(jiǎn)化存量產(chǎn)業(yè)用地提升容積率等審批流程，優(yōu)化實(shí)施路徑和操作細(xì)則。對(duì)上海碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園（原金山第二工業(yè)區(qū)）開發(fā)主體收回低效工業(yè)用地，按照回收面積的1/3，給予新增工業(yè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，應(yīng)請(qǐng)求國(guó)家和上海支持將寶山、金山全域納入國(guó)內(nèi)土地制度改革試點(diǎn)，全面適用改革試點(diǎn)政策，特別是農(nóng)用地和宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)政策、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)政策、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策等，并在試點(diǎn)政策基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革，探索以土地為重點(diǎn)的郊區(qū)鄉(xiāng)村集成改革，探索由“數(shù)量紅線”轉(zhuǎn)“質(zhì)量紅線”，由“城市紅線”轉(zhuǎn)“區(qū)域紅線”政策，比如設(shè)置長(zhǎng)三角耕地紅線等，進(jìn)一步加大南北轉(zhuǎn)型地區(qū)土地政策制度創(chuàng)新力度，釋放土地制度紅利。

（作者系上海市金山區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）