“新城新使命：五個(gè)新城如何助力長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)”上海交大暑期實(shí)踐項(xiàng)目旨在通過(guò)對(duì)上海五個(gè)新城和長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的調(diào)研，分析新城在參與長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，明確新城在參與構(gòu)建長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系中的功能定位，提出新城在長(zhǎng)三角應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)度聯(lián)動(dòng)體系和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)方面的實(shí)施路徑。

調(diào)研背景

上海不僅是一個(gè)超大城市，還是引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的龍頭，因此上海五個(gè)新城的建設(shè)除了優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)，還承擔(dān)著服務(wù)長(zhǎng)三角一體化的使命?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017~2035年）》對(duì)于新城的定位之一是：“將位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城培育成在長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。”并重點(diǎn)指出，要編制綜合防災(zāi)減災(zāi)、消防等方面中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)服務(wù)保障城市總體規(guī)劃中的主城區(qū)、“五個(gè)新城”建設(shè)和臨港新片區(qū)等新規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域。

在更加細(xì)化的應(yīng)急管理領(lǐng)域，《上海市應(yīng)急管理十四五規(guī)劃》等指出，要“落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的總體部署,協(xié)同建立長(zhǎng)三角安全管控和重大突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)處置體系”，并指出要強(qiáng)化城市安全韌性,以整體提升“五個(gè)新城”等重點(diǎn)區(qū)域的安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控水平和防災(zāi)減災(zāi)能力為牽引,推進(jìn)全市構(gòu)建彈性適應(yīng)、具備抗沖擊和快速恢復(fù)能力的安全韌性城市空間。此外《上海市糧食和物資儲(chǔ)備十四五規(guī)劃》指出，“深化區(qū)域糧食和物資儲(chǔ)備應(yīng)急保供協(xié)同，建立長(zhǎng)三角一體化糧食和物資儲(chǔ)備應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”

今年4~5月，交大實(shí)踐團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了前期準(zhǔn)備，并于6~8月展開(kāi)正式調(diào)研實(shí)踐活動(dòng)。

調(diào)研結(jié)果

在各個(gè)新城的實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，本團(tuán)隊(duì)了解了各個(gè)新城在長(zhǎng)三角中發(fā)揮的特色性作用、新城在長(zhǎng)三角地區(qū)的應(yīng)急救援建設(shè)情況以及新城市郊大倉(cāng)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題及現(xiàn)狀等內(nèi)容，并根據(jù)政策文件進(jìn)行對(duì)比研究和總括性的現(xiàn)狀側(cè)寫。2022年卷土重來(lái)的新冠疫情對(duì)上海的應(yīng)急管理體系提出了新挑戰(zhàn)，在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)中，如何完善長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系成為一個(gè)重要內(nèi)容，而五個(gè)新城在建設(shè)長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系中扮演了重要節(jié)點(diǎn)作用，現(xiàn)將調(diào)研結(jié)果和團(tuán)隊(duì)思考匯總?cè)缦拢?/p>

1.五個(gè)新城在長(zhǎng)三角航空應(yīng)急救援協(xié)同治理中可發(fā)揮節(jié)點(diǎn)性作用。

在現(xiàn)狀上，我們通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：首先，當(dāng)前航空應(yīng)急救授體系建設(shè)良好的外部環(huán)境決定了協(xié)同治理已經(jīng)開(kāi)始這一既定事實(shí)；其次，各參與主體協(xié)同過(guò)程中逐漸形成了戮力同心完成任務(wù)的共識(shí)，但因一些現(xiàn)存的主觀和客觀原因削弱了各方的協(xié)同內(nèi)在動(dòng)力；再者，存在協(xié)同引擎中參與各方權(quán)力與話語(yǔ)權(quán)不對(duì)等、追求目標(biāo)和利益訴求不同、各方參與度有限、共同作戰(zhàn)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)能力不足等多重因素，導(dǎo)致協(xié)同網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)力低下；最后，救援過(guò)程中民情上報(bào)和政令下達(dá)的時(shí)間間隔也會(huì)影響救援效率。

針對(duì)以上現(xiàn)狀與問(wèn)題，實(shí)踐團(tuán)成員基于與相關(guān)負(fù)責(zé)人的溝通交流，提出以下對(duì)于協(xié)同治理中航空應(yīng)急救援體系建設(shè)的對(duì)策建議：

首先，在管理體系建設(shè)中，除了常備正規(guī)警務(wù)力量和社會(huì)公益力量的支持，也應(yīng)注重結(jié)合市場(chǎng)行為購(gòu)買通航企業(yè)的服務(wù)。

其次，跨政區(qū)協(xié)同的要素也值得重視，應(yīng)建立長(zhǎng)三角應(yīng)急聯(lián)動(dòng)一體化互動(dòng)合作，建議打破政區(qū)壁壘，推動(dòng)跨政區(qū)應(yīng)急管理資源共享、信息共享、通信互通，積極協(xié)調(diào)三省一市應(yīng)急管理部門和航空安監(jiān)部門建立常態(tài)化的長(zhǎng)三角航空應(yīng)急機(jī)制。鑒于五個(gè)新城位于省界毗鄰地區(qū)的地域優(yōu)勢(shì)和未來(lái)人口發(fā)展空間，建議以五個(gè)新城為開(kāi)展基地，針對(duì)各類應(yīng)急事故進(jìn)行協(xié)同模擬演習(xí)。

再次，應(yīng)積極建立長(zhǎng)三角航空醫(yī)療轉(zhuǎn)運(yùn)機(jī)制。這是目前所有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)建設(shè)中最成熟的技術(shù)，由于上海救援體系已較為發(fā)達(dá)，其“空中120”的資源就可以通過(guò)應(yīng)急救援的聯(lián)動(dòng)體系撥給長(zhǎng)三角其他省市，幫助醫(yī)療轉(zhuǎn)運(yùn)事宜。

2.建議發(fā)揮五個(gè)新城優(yōu)勢(shì)，打造市域大倉(cāng)基地。

通過(guò)對(duì)上海市級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)的實(shí)地調(diào)研活動(dòng)，我們發(fā)現(xiàn)目前物資儲(chǔ)備庫(kù)現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題如下：市級(jí)部門間物資儲(chǔ)備的信息和調(diào)供聯(lián)動(dòng)不足，物資儲(chǔ)備量不夠；區(qū)級(jí)儲(chǔ)備薄弱、儲(chǔ)備庫(kù)覆蓋率較低，各區(qū)管理體制不一；基層儲(chǔ)備薄弱、街鎮(zhèn)和社區(qū)儲(chǔ)備未能建立，家庭儲(chǔ)備宣傳引導(dǎo)不足；長(zhǎng)三角城市群內(nèi)物資儲(chǔ)備聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)操性不強(qiáng)；協(xié)議代儲(chǔ)、異地儲(chǔ)備、動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備等機(jī)制和社會(huì)理論參與還不足；儲(chǔ)備物資中高科技含量的設(shè)備國(guó)產(chǎn)率不高；耐用物資后續(xù)回收及處置機(jī)制缺乏等。

基于以上問(wèn)題，實(shí)踐團(tuán)成員認(rèn)為，可以發(fā)揮五個(gè)新城優(yōu)勢(shì)，打造市域大倉(cāng)基地。主要基于以下幾點(diǎn)考量：一是新城更容易規(guī)避災(zāi)害，較市中心具有更強(qiáng)的韌性；二是新城有較好的區(qū)位和城市基礎(chǔ)，便于物流運(yùn)輸和管理；三是新城鏈接長(zhǎng)三角，能作為封閉管控時(shí)溝通內(nèi)外的樞紐；四是在新城建立大倉(cāng)，能保障未來(lái)新城人口百萬(wàn)后的物資供應(yīng)。

在具體操作層面，我們提出了以新城為載體建設(shè)城市應(yīng)急物資保供體系的五個(gè)舉措：一是在新城建立市屬“現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)與深加工”產(chǎn)業(yè)基地；二是建立新城“糧食儲(chǔ)備大倉(cāng)”；三是建立應(yīng)急物資“儲(chǔ)存信息及管理平臺(tái)”；四是建立“應(yīng)急物流力量”征調(diào)和集中管理機(jī)制；五是建立“外部緊急援助體系”。

3.鑒于現(xiàn)有物資儲(chǔ)備格局不足，建議推動(dòng)形成“城市群五級(jí)物資儲(chǔ)備布局”。

本輪疫情下，不少大城市的現(xiàn)有物資儲(chǔ)備格局暴露出一些局限性。對(duì)此，實(shí)踐團(tuán)建議，結(jié)合國(guó)家關(guān)于城郊大倉(cāng)建設(shè)及城市應(yīng)急物資儲(chǔ)備的最新要求，圍繞生產(chǎn)-儲(chǔ)備-調(diào)配-派發(fā)的全周期管理以及市場(chǎng)化、社會(huì)化治理原則，推動(dòng)形成“城市群五級(jí)物資儲(chǔ)備布局”，即城市群應(yīng)急物資保供中樞-市級(jí)重要商品儲(chǔ)備-區(qū)域性專業(yè)儲(chǔ)備（突出糧食保供）-區(qū)級(jí)單元儲(chǔ)備-街鎮(zhèn)應(yīng)急物資保供圈以及社區(qū)和家庭的多級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，以應(yīng)對(duì)應(yīng)急情境下的大城市及超大城市的保供需求。具體而言：

城市群層面：構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急物資保供中樞；市級(jí)層面：完善市內(nèi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)度體系；片區(qū)層面：強(qiáng)化片區(qū)專業(yè)化儲(chǔ)備能力，打造區(qū)域級(jí)“現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)與深加工”產(chǎn)業(yè)基地；區(qū)級(jí)層面：強(qiáng)化儲(chǔ)備單元，夯實(shí)屬地物資保供職責(zé)；街鎮(zhèn)社區(qū)層面：依托15分鐘生活圈，建立應(yīng)急物資彈性儲(chǔ)備機(jī)制。

4.通過(guò)“鏈長(zhǎng)制”推動(dòng)上海新城與長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)合作。

實(shí)踐團(tuán)對(duì)新城“1+6+5”政策文件及長(zhǎng)三角重點(diǎn)新城進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在“實(shí)施意見(jiàn)”中，出現(xiàn)頻率最高的詞是“產(chǎn)業(yè)”，共出現(xiàn)289次，占比1.71%，證明上海在規(guī)劃建設(shè)“五大新城”的過(guò)程中格外注重產(chǎn)業(yè)的賦能作用。此外，實(shí)踐團(tuán)小組成員通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)重點(diǎn)新城新區(qū)進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)”一詞同樣在提及頻率上居于首位，共涉及47次，占比4.08%。這證明了與上海類似，在長(zhǎng)三角重點(diǎn)新城新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃上，產(chǎn)業(yè)被放在了具有極高重要性的位置。

通過(guò)對(duì)政策文件和實(shí)踐項(xiàng)目小組收集的長(zhǎng)三角重點(diǎn)新城的詞頻分析可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)在各地的新城新區(qū)建制中均具有重要的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，長(zhǎng)三角與上海“五個(gè)新城”的聯(lián)動(dòng)合作的部署也在“實(shí)施意見(jiàn)”中得到了突出體現(xiàn)。

由此，實(shí)踐團(tuán)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)“鏈長(zhǎng)制”推動(dòng)上海新城與長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)合作。產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”是由地方政府在面臨開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)、雙循環(huán)新發(fā)展格局下，為了應(yīng)對(duì)環(huán)境重大不確定性，保證產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，所發(fā)明的具有中國(guó)特色的地方產(chǎn)業(yè)管理制度的突破性創(chuàng)新。“鏈長(zhǎng)制”聚焦產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展現(xiàn)狀，基于產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行的規(guī)律，以頂層設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，指明產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展方向，是全局性與關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性與指導(dǎo)性統(tǒng)一的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度。具體而言，在上海新城與長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)上，產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”的運(yùn)用可以有以下幾個(gè)示范性的實(shí)例：

基于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，打造園區(qū)飛地和創(chuàng)新飛地；基于地理優(yōu)勢(shì)，打造交通廊道；基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)的直接合作；探索建立長(zhǎng)三角新城新區(qū)發(fā)展聯(lián)盟。

總結(jié)而言，新城要用好長(zhǎng)三角，也要服務(wù)好長(zhǎng)三角，新城在區(qū)域疏散救援、協(xié)同救援、防洪工程上下游銜接、物資儲(chǔ)備庫(kù)、中心醫(yī)院等領(lǐng)域應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮作用。在空間尺度層面，空間規(guī)劃與管制都應(yīng)有一個(gè)明確的尺度；在空間治理層面，應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)依托各類管治機(jī)制，將相關(guān)內(nèi)容融入其中；在未來(lái)趨勢(shì)方面，跨界融合、協(xié)同合作是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（熊競(jìng)系上海交通大學(xué)“新城新使命”暑期社會(huì)實(shí)踐團(tuán)指導(dǎo)老師、中國(guó)城市治理研究院副研究員，執(zhí)筆者還包括上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院林舒欣等）