美國國際貿(mào)易委員會（USITC）最近發(fā)布了一份報告，內(nèi)容是關(guān)于前總統(tǒng)特朗普加征關(guān)稅帶來的經(jīng)濟(jì)影響。該委員會是聯(lián)邦政府的一個準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立性和非黨派性質(zhì)。

這份長達(dá)314頁的報告基于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型的計算結(jié)果，以及有關(guān)各方的觀點(diǎn)進(jìn)行分析。去年7月，超過90個組織的代表在該委員會的聽證會上發(fā)表證詞。另外，委員會收到了195份書面意見。

委員會評估了兩套關(guān)稅的影響。第一套是根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)張法案》（Trade Expansion Act）的232條款，對美國進(jìn)口的鋼鐵和鋁加征關(guān)稅。第二套則根據(jù)1974年《貿(mào)易法案》（Trade Act）的301條款，對從中國進(jìn)口的各類商品加征關(guān)稅。

特朗普政府以國家安全為由為第232條款關(guān)稅進(jìn)行辯護(hù)。其認(rèn)為，鋼鐵和鋁行業(yè)對美國的國家安全至關(guān)重要，而過量的進(jìn)口正在損害這些行業(yè)。2018年3月，特朗普政府分別對進(jìn)口的鋼鐵和鋁加征25%和10%的關(guān)稅。

澳大利亞、加拿大和墨西哥被免除繳納第232條款規(guī)定的關(guān)稅。包括歐盟成員國在內(nèi)的其他一些國家的進(jìn)口產(chǎn)品受到關(guān)稅配額的限制，允許有限數(shù)量的進(jìn)口產(chǎn)品免稅進(jìn)入美國。

正如你也許已經(jīng)預(yù)料到的那樣，加征關(guān)稅后，美國的鋼鐵和鋁進(jìn)口量大幅下降。2017到2021年，美國鋼鐵進(jìn)口量下降了17%，鋁進(jìn)口量下降了19%。

加征關(guān)稅似乎促進(jìn)了美國國內(nèi)的生產(chǎn)擴(kuò)張。2017至2021年，美國粗鋼產(chǎn)量增長了5%，而成品鋼產(chǎn)量基本持平。鍛造鋁和未鍛造鋁的產(chǎn)量分別增長了15%和13%。

2021年，美國鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能利用率上升至81%，為2007年以來的最高水平。根據(jù)美國商務(wù)部的數(shù)據(jù)，鋼鐵行業(yè)需要達(dá)到80%的產(chǎn)能利用率才能實(shí)現(xiàn)長期的財務(wù)可行。未鍛造鋁的產(chǎn)能利用率從2016至2017年的40%上升到2021年的55%。

如圖1所示，進(jìn)口減少和國內(nèi)產(chǎn)量增加導(dǎo)致進(jìn)口滲透率（進(jìn)口量占美國消費(fèi)量的比例）下降，降幅最大的是未鍛造鋁（10個百分點(diǎn)），最小的是鍛造鋁（4個百分點(diǎn)）。

圖1：進(jìn)口滲透率

美國鋼鐵和鋁的價格比其他國家上漲得更快。2017年，美國熱軋鋼的價格比全球基準(zhǔn)價格高出30%（圖2）。在加征關(guān)稅幾個月后，其價格比全球基準(zhǔn)價格高出70%。截至2021年第四季度，美國熱軋鋼的價格比世界基準(zhǔn)價格高出130%。

圖2：熱軋鋼價格（美元/噸）

鋁價呈現(xiàn)出類似的走勢，但沒有鋼價上漲得那么猛烈。到2021年第四季度，美國的鋁價比全球基準(zhǔn)價格高出25% （圖3）。

圖3：未鍛造鋁價格（美元/噸）

美國國際貿(mào)易委員會指出，除了232條款關(guān)稅外，美國鋼鐵業(yè)和鋁業(yè)還受到了幾次沖擊，從而影響了貿(mào)易、生產(chǎn)和價格，其中包括新冠疫情、供應(yīng)鏈中斷、反傾銷和反補(bǔ)貼稅、能源價格飆升以及俄烏沖突等。

美國國際貿(mào)易委員會使用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型將關(guān)稅影響與這些因素區(qū)分開來。美國國際貿(mào)易委員會的模型表明，232條款關(guān)稅導(dǎo)致2018-2021年鋼鐵和鋁產(chǎn)品的年平均進(jìn)口量分別減少了24%和31%。

此外，據(jù)估計，受關(guān)稅影響，進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品的價格分別上升了23%和8%。美國國內(nèi)生產(chǎn)的鋼鐵和鋁的價格則上升了約0.7%和0.9%。過去三年中，美國的鋼鐵和鋁產(chǎn)值平均每年比沒有關(guān)稅的情況下高出15億美元和13億美元。

雖然關(guān)稅對鋼鐵和鋁生產(chǎn)商來說是件好事，但其他行業(yè)的生產(chǎn)商就沒那么幸運(yùn)了。鋼材和鋁材價格的上漲給其下游行業(yè)帶來了更高的生產(chǎn)成本。由于成本上升，這些行業(yè)削減了生產(chǎn)規(guī)模。美國國際貿(mào)易委員會的模型顯示，2018-2021年，這些行業(yè)的年均減產(chǎn)額為34億美元。這意味著，由于下游行業(yè)的損失超過了鋼鐵和鋁生產(chǎn)商的收益，232條款關(guān)稅實(shí)際上每年帶來了6億美元的凈成本。

特朗普政府在2018年7月至2019年9月期間分四批對來自中國的進(jìn)口商品征收了一系列關(guān)稅。特朗普政府為其行動辯稱，中國在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新方面的長期做法給美國企業(yè)帶來了不合理的負(fù)擔(dān)。

截至2020年底，美國從中國進(jìn)口的約一半商品被加征關(guān)稅。圖4顯示了美國進(jìn)口的那些適用301條款關(guān)稅的商品。2017年，中國占這些進(jìn)口商品價值的17%。到2021年，其份額下降到12%。

圖4：適用于301條款關(guān)稅的美國進(jìn)口商品類別

美國國際貿(mào)易委員會發(fā)現(xiàn)，關(guān)稅的成本被完全轉(zhuǎn)嫁給了美國進(jìn)口商。中國出口商維持了他們的價格，而美國進(jìn)口商則通過減少利潤和提高消費(fèi)者或下游買家的價格來承擔(dān)關(guān)稅的成本。

美國國際貿(mào)易委員會并沒有估計301條款關(guān)稅對美國通貨膨脹的總體影響。然而，其模型表明，自中國進(jìn)口商品成本的增加與美國生產(chǎn)商提高的價格之間存在著強(qiáng)烈的相關(guān)性（圖5）。

圖5：2021年美國進(jìn)口與國產(chǎn)商品價格

美國的貿(mào)易伙伴就232條款和301條款關(guān)稅向世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制提起了訴訟。2020年9月，世貿(mào)組織專家組發(fā)現(xiàn)301條款關(guān)稅的征收與美國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定下的義務(wù)不相符。去年12月，專家組否定了美國實(shí)施232條款關(guān)稅的理由（國家安全），指出這些關(guān)稅并不是在戰(zhàn)爭或其他緊急情況下征收的。

美國已經(jīng)對專家組的裁決提出了上訴。由于美國拒絕任命新成員，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)無法審理上訴。這意味著在可預(yù)見的未來，這些案件將會處于法律未決狀態(tài)。

美國國際貿(mào)易委員會的分析表明，232條款關(guān)稅導(dǎo)致了美國經(jīng)濟(jì)上的凈損失以及價格越來越背離全球基準(zhǔn)的美國鋼鐵和鋁供應(yīng)鏈。

在美國努力控制處于近幾十年來高位的通脹之際，301條款關(guān)稅引起了各類商品價格的上漲。雖然中國出口商品占美國市場的份額有所下滑，但對其他國家的出口卻大幅增長（圖6）。

也許最令人煩惱的是，美國征收這些關(guān)稅的方式以及其對于世貿(mào)組織的態(tài)度擾亂了基于規(guī)則的全球貿(mào)易體系的運(yùn)作。希望美國國際貿(mào)易委員會的報告能促使美國的政策制定者進(jìn)行反思。

圖6：中國對美國及其他國家的出口（12個月總和）

（本文題圖來源：第一財經(jīng)）

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文 | 柯馬克  第一財經(jīng)研究院高級學(xué)術(shù)顧問

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