近期，以“毀姜種糧”為代表的整治農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。

然而，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查、2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況，占用耕地植樹造綠、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等耕地“非農(nóng)化”“非糧化”（下稱“兩非”）問題仍然突出。

日前發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2022-2023）》（下稱“農(nóng)村綠皮書”）指出，耕地用途改變行為較為零散和隱蔽，監(jiān)管成本較高，且強(qiáng)制的法律和行政手段控制耕地“非農(nóng)化”容易引發(fā)社會(huì)矛盾。“農(nóng)村綠皮書”系列由中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司共同組織編撰。

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員李婷婷對第一財(cái)經(jīng)記者表示，2016年以來，“非糧化”導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)能力減少約2.1%，并且對糧食主產(chǎn)區(qū)、小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)有更大影響。她認(rèn)為，由于我國耕地“非糧化”的區(qū)域差異特征明顯，因此，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)科學(xué)界定“非糧化”內(nèi)涵并進(jìn)行分類研究十分必要。

九三學(xué)社湖北省委經(jīng)濟(jì)專委會(huì)副主任、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授何可對第一財(cái)經(jīng)記者表示，在大力整治耕地“兩非”的過程中，要在保障糧食安全和尊重群眾意愿之間找到平衡點(diǎn)。

整治“兩非”需遵循三大規(guī)律

由于農(nóng)業(yè)的不同部門對耕地資源的爭奪日益激烈，保障谷物種植的壓力越來越大。“農(nóng)村綠皮書”提到，2008-2019年，全國耕地減少了1.13億畝，耕地植樹造綠、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等現(xiàn)象層出不窮，蔬菜、水果、水產(chǎn)品等食物生產(chǎn)向開發(fā)利用難度較低的耕地集中，進(jìn)而出現(xiàn)糧食播種面積下降與糧食種植的“上山下河”的現(xiàn)象。

盡管我國政府通過行政干預(yù)、法律法規(guī)等方式，采取過耕地保護(hù)與耕地用途管制的措施，但“農(nóng)村綠皮書”指出，耕地保護(hù)與耕地用途管制監(jiān)管成本較高，實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲罰的空間有限。

同時(shí)，在蔬菜、水果等副食品價(jià)格不斷提高的情況下，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全，只有不斷強(qiáng)化耕地保護(hù)和用途限制的強(qiáng)度，以及推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)快速進(jìn)步，從而容易伴隨產(chǎn)生口糧過剩、農(nóng)戶增收放緩等非預(yù)期效果。

關(guān)于遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部強(qiáng)調(diào)，除行政手段、法律手段，今后還要注意采取經(jīng)濟(jì)手段，給農(nóng)民以利益引導(dǎo)。尤其要注意，各地在把控“兩非”問題的時(shí)候，不能搞“一刀切”“翻燒餅”，簡單粗暴地把之前農(nóng)民種的其他東西給砍了。要合理合情、實(shí)事求是，制定一個(gè)逐步回歸的時(shí)間表，把握好這個(gè)進(jìn)程。

李婷婷稱，面對外界諸多不確定性因素，我國要高度重視耕地“兩非”現(xiàn)象。在整治過程中，需遵循三大規(guī)律。一是自然規(guī)律。比如，對于坡耕地或陡坡地等不穩(wěn)定耕地，進(jìn)行退耕還林還草是為了防治水土流失。

二是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。由于糧食種植比較收益低，農(nóng)民為了增收，有強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的需求。因此，要在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，尊重經(jīng)濟(jì)和市場規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿和種植歷史傳統(tǒng)，允許在不破壞耕作層的基礎(chǔ)上，種植糧食作物之外的農(nóng)作物，也能避免農(nóng)民在無法種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物低收益的權(quán)衡下發(fā)生耕地撂荒。

與此同時(shí)，要科學(xué)界定“糧食”范疇，不能將種植糧食之外的行為全部認(rèn)定為“非糧化”。當(dāng)前，以谷物類、豆類和薯類為主的糧食范疇，已無法適應(yīng)膳食結(jié)構(gòu)改善對蔬菜、肉類需求上升的客觀現(xiàn)實(shí)。

三是社會(huì)規(guī)律。以資本下鄉(xiāng)為例，需進(jìn)行必要引導(dǎo)和管控。流轉(zhuǎn)土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，要確保有意愿、有技能從事糧食生產(chǎn)的專業(yè)大戶獲得土地，而那些有能力獲得土地的資本，即使獲得土地也不能將其轉(zhuǎn)為它用。地方政府應(yīng)采取優(yōu)惠金融信貸等支持政策，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營“趨糧化”。

李婷婷認(rèn)為，總結(jié)來說，有必要按照一定原則對耕地“非糧化”合理性進(jìn)行判斷，提出進(jìn)一步細(xì)分耕地“非糧化”的類型，從而為國家提出更加具體的、有針對性的政策管控提供依據(jù)，避免在“非糧化”整治過程中的“一刀切”亂象發(fā)生。

針對耕地“兩非”現(xiàn)象，何可建議，第一，根據(jù)土地條件、氣候特點(diǎn)、市場需求等因素，合理規(guī)劃不同類型的耕地功能區(qū)。第二，完善補(bǔ)償機(jī)制，比如現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)安置等，給予受損農(nóng)戶合理補(bǔ)償。第三，建立健全整治“兩非”政策的執(zhí)行和考核機(jī)制，明確責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，規(guī)范操作流程和標(biāo)準(zhǔn)要求，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和問責(zé)追責(zé)。

“農(nóng)村綠皮書”提到，以“限制”為主的耕地保護(hù)和用途限制政策，能夠保障口糧安全，但不足以令食物供給體系向踐行大食物觀的方向變遷，亟須從“激勵(lì)”的思路出發(fā)，調(diào)整推動(dòng)食物供給體系變遷的政策取向。

土地復(fù)墾與撂荒并存

一邊是大力整治耕地“兩非”現(xiàn)象，然而另一邊卻是耕地大面積撂荒。“農(nóng)村綠皮書”研究結(jié)果顯示，21世紀(jì)以來，中國耕地撂荒現(xiàn)象普遍，撂荒率在5.86%左右波動(dòng)。2009年，耕地撂荒率達(dá)到研究期內(nèi)的最高值，為7.39%，耕地撂荒面積也高達(dá)1.50億畝，在研究期內(nèi)撂荒面積最大。

“農(nóng)村綠皮書”指出，年均1億多畝的耕地撂荒面積，一方面導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量減少，影響國家的糧食安全，與中國耕地資源稀缺、大量農(nóng)產(chǎn)品依賴進(jìn)口的現(xiàn)象相矛盾；另一方面，大量撂荒耕地意味著中國糧食增產(chǎn)和調(diào)結(jié)構(gòu)運(yùn)作空間潛力大。

“農(nóng)村綠皮書”研究顯示，2002-2020年，中國撂荒耕地的平均緯度逐步南移。2002年，撂荒耕地的平均緯度為34.39°；2019年，撂荒耕地的平均緯度最低，為31.42°，比秦嶺-淮河線南界還低0.66°。

值得注意的是，南方地區(qū)普遍水量充沛，該區(qū)耕地大面積撂荒，意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重心的北移，與中國南多北少的水資源空間分布形成錯(cuò)位，加劇了“水資源-耕地”在空間上的失衡，不利于國家的糧食和生態(tài)安全。

作為“非糧化”的極端現(xiàn)象，耕地撂荒在主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)普遍存在。“農(nóng)村綠皮書”研究顯示，這三大區(qū)域的耕地撂荒率的波動(dòng)分別為2.89%、12.58%、14.07%。

產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)較高的耕地撂荒率，增加了中國實(shí)現(xiàn)糧食自給戰(zhàn)略的壓力。

除此以外，補(bǔ)充耕地的年均撂荒率始終高出原有耕地。

“農(nóng)村綠皮書”研究顯示，補(bǔ)充耕地的年均撂荒率為13.84%，高出全國平均水平7.92個(gè)百分點(diǎn)。2017年，補(bǔ)充耕地的撂荒率為12.26%，意味著399.30萬畝的補(bǔ)充耕地中撂荒了48.95萬畝。

李婷婷稱，大范圍撂荒無疑是對資本和土地的巨大浪費(fèi)，同時(shí)引起糧食產(chǎn)量損失以及生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)等隱患。

耕地撂荒的背后，重要原因是農(nóng)業(yè)比較效益低。“農(nóng)村綠皮書”研究顯示，以小麥為例，2020年小麥生產(chǎn)的畝均現(xiàn)金收益為493.82元，但是每畝隱含的人工和土地成本合計(jì)510.45元，比現(xiàn)金收益高出16.63元。

與農(nóng)業(yè)比較收益低這一內(nèi)因相比，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢也是主要原因。土地流轉(zhuǎn)意味著土地成本顯化，顯化了的高額流轉(zhuǎn)租金使得農(nóng)業(yè)的低利潤進(jìn)一步被侵蝕，進(jìn)而逼退了土地流轉(zhuǎn)需求市場的發(fā)育。

為此，李婷婷建議，一方面，應(yīng)多舉措提高農(nóng)業(yè)比較收益、破解農(nóng)業(yè)人力資本短缺問題；另一方面，應(yīng)著力打通耕地流轉(zhuǎn)中的高租金、難轉(zhuǎn)出和土地制度約束等障礙。

21世紀(jì)以來，我國糧食生產(chǎn)重心向東北地區(qū)和中西部地區(qū)集中，并形成“北糧南運(yùn)”的格局。在這樣的背景下，2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)。

需要指出的是，由于糧食商品價(jià)值偏低，農(nóng)戶選擇了“兩非”，糧食主產(chǎn)區(qū)也面臨“糧財(cái)?shù)箳?rdquo;“高產(chǎn)窮縣”的困境。

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員胡凌嘯對第一財(cái)經(jīng)記者表示，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制勢在必行。比如，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、補(bǔ)齊非糧食主產(chǎn)區(qū)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、引導(dǎo)金融和社會(huì)資本參與發(fā)展主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)。

他提到，確保廣大農(nóng)民種糧掙錢得利，才是“實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)”的主線。做好“地與技”、規(guī)模效益這兩篇文章，就十分關(guān)鍵。前者指要將保耕地?cái)?shù)量和提耕地質(zhì)量同等重視、同步推進(jìn)，整合科研力量推動(dòng)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；后者指在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治等逐步解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，實(shí)現(xiàn)“小田并大田”，深化土地制度改革，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)清除障礙，讓有經(jīng)營能力的農(nóng)民獲得更大經(jīng)營面積，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和土地的優(yōu)化配置和效率組合。