黃文濤 錢偉

核心觀點：美國聯(lián)邦政府再度面臨關(guān)門的風(fēng)險，債務(wù)上限、評級下調(diào)、赤字高增后，財政持續(xù)擔(dān)憂再度出現(xiàn)。由于債務(wù)上限導(dǎo)致的違約基本不會發(fā)生，其影響只在情緒上，而政府關(guān)門經(jīng)常出現(xiàn)，其實際影響反而更大。經(jīng)濟方面，若持續(xù)時間較長，關(guān)門對GDP和PMI均會造成較大短期壓力。市場方面，風(fēng)險資產(chǎn)在關(guān)門前夕偏弱、關(guān)門后趨于反彈，美債在事件前后整體強勢。

什么是政府關(guān)門：美國聯(lián)邦政府正常運轉(zhuǎn)所需的各項資金，需要每個財年通過撥款法案給予授權(quán)；當法案無法通過，政府支出受阻，部分職能停擺。在撥款法案難產(chǎn)時，可以通過持續(xù)決議暫時為政府提供資金，避免停擺。

政府關(guān)門下，哪些支出和服務(wù)會受到影響：并非全部政府職能均癱瘓，部分必要的、不受限制的職能不受影響，但會受到連帶沖擊。州和地方政府不會關(guān)門，但會因聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付中斷受牽連。政府雇員因休假而欠薪，但后期會補償，工資推遲對于居民收入、支出和工作意愿會產(chǎn)生負面影響。失業(yè)救濟金等福利會正常發(fā)放，但新申請會受阻。與政府簽訂合同的私營公司的員工可能遭到臨時裁員，失業(yè)人數(shù)增加。關(guān)門期間，政府將繼續(xù)支付國債和其他形式的債務(wù)，美債不會違約。統(tǒng)計局缺乏人手且工作停滯，經(jīng)濟數(shù)據(jù)可能推遲發(fā)布。

政府關(guān)門和美債上限/政府違約的區(qū)別：機制：美債總額觸及上限后，美國政府無法進行新增融資，當稅收、非常規(guī)手段、和現(xiàn)金消耗完畢，美國政府無法履行支付義務(wù)，從而違約。范圍：債務(wù)上限導(dǎo)致政府違約時，涉及的支出范圍更廣，尤其是會導(dǎo)致美債違約。影響：理論上，由于涉及范圍更廣，債務(wù)上限的沖擊要大得多；但實際上，由于債務(wù)上限導(dǎo)致的違約基本不會發(fā)生，其影響只在情緒上，而政府關(guān)門經(jīng)常出現(xiàn)，其影響反而更大。

政府關(guān)門的影響：經(jīng)濟方面，若持續(xù)時間較長，關(guān)門對GDP和PMI均會造成較大短期壓力；財政方面，政府收入可能出現(xiàn)下降，財政可持續(xù)性擔(dān)憂升溫；市場方面，風(fēng)險資產(chǎn)在關(guān)門前夕偏弱、關(guān)門后趨于反彈，美債在事件前后整體強勢，美元整體承壓。

2023年現(xiàn)狀和展望：時間所剩無幾，兩黨分歧明顯，年度撥款法案直接通過的前景黯淡；共和黨內(nèi)部亦不團結(jié)，即使是持續(xù)決議，也面臨較大的談判阻力；美國政府再度關(guān)門的概率存在，但預(yù)計持續(xù)時間不會太久。

美國政府關(guān)門風(fēng)險再度引發(fā)市場關(guān)注。距離美國本財年結(jié)束僅剩下不到一周時間，由于美國兩黨分歧持續(xù)加劇，若眾議院和參議院在9月30日前之前，無法就下一財年預(yù)算法案達成一致，美國政府或?qū)⒚媾R關(guān)門。依據(jù)歷史經(jīng)驗，美國政府關(guān)門會對經(jīng)濟、市場、社會和政治等方面造成一定沖擊。本文對美國政府關(guān)門的大致情況、影響進行展望。

一、什么是政府關(guān)門？

美國聯(lián)邦政府正常運轉(zhuǎn)所需的各項資金，需要每個財年通過撥款法案給予授權(quán)（legislation appropriating funds for the next fiscal year）；當法案無法通過，政府支出受阻，部分職能停擺。美國政府機構(gòu)的預(yù)算支出，需要在國會按照撥款法案的形式予以通過才能執(zhí)行。國會內(nèi)部，撥款職責(zé)被分配給撥款委員會下設(shè)的十二個小組，各組分別負責(zé)十二項年度撥款法案中的一項，并上報一份單獨法案，隨后兩院將在各自的版本中達成一致，在財年結(jié)束前交由總統(tǒng)簽署。通常情況下，在沒有通過完整撥款法案時，政府機構(gòu)將無權(quán)執(zhí)行和產(chǎn)生相應(yīng)的支出操作，缺乏辦公經(jīng)費的補充、員工因停薪將被迫休假，相關(guān)的政府服務(wù)也無法提供，政府實質(zhì)上陷入關(guān)門。

二、政府關(guān)門下，哪些支出和服務(wù)會受到影響？

理論上，美國財政的主要支出均會受到影響，進而沖擊絕大多數(shù)政府職能。按照撥款法案小組的劃分，十二個大項類別包括：農(nóng)業(yè)與食品藥品管理、商務(wù)司法、國防、能源水利、金融服務(wù)與政府監(jiān)管、國土安全、環(huán)境保護、勞動衛(wèi)生與教育、立法、軍隊建設(shè)、國外行動、交通運輸。我們和美國財政部支出結(jié)構(gòu)進行對比，二者基本吻合，因此理論上多數(shù)政府支出和職能均會受到?jīng)_擊。

但是，實際上并不會出現(xiàn)整體的政府停擺，重要性較低的服務(wù)和部門關(guān)門概率更高。對于政府支出和服務(wù)相關(guān)的幾個核心的問題，提示如下：

（1）是否全部政府職能均癱瘓？不會，部分必要的、不受限制的職能不受影響，但會受到連帶沖擊。

四類支出或不受政府關(guān)門的影響，包括：“必要的”、保障社會正常運轉(zhuǎn)的職能、不受年度撥款限制的強制性支出、無需年度撥款通過的永久性費用資助活動、以及預(yù)先撥款資助的項目。根據(jù)政府關(guān)門歷史和國會管理與預(yù)算辦公室統(tǒng)籌下各機構(gòu)發(fā)布的關(guān)門計劃，常見的不受影響的項目包括：第一，必要支出，如公共安全活動、邊境保護、軍隊武裝、電網(wǎng)維護、執(zhí)法以及立法和司法人員提供的服務(wù)；第二，不受撥款限制，如美聯(lián)儲的資金和郵政服務(wù)；第三，永久性費用資助，如資助美國檢察官任命的特別律師的費用；第四，預(yù)先撥款資助，如退伍軍人健康管理局內(nèi)的項目。

但是，政府關(guān)門的影響在不同部門間存在溢出效應(yīng)，由于其他部門的關(guān)閉、雇員到崗率低等因素的沖擊，上述本應(yīng)“豁免”的項目也會受到波及。需要說明的是，“必要”的服務(wù)活動與項目支出，如空中交通管制、食品安全檢查以及移民局服務(wù)，以及社會保障和醫(yī)療保險支出、補充營養(yǎng)援助計劃等不受年度撥款限制的支出，理論上不應(yīng)當受到政府關(guān)門影響，但影響卻實際發(fā)生了。例如：在社會保障和醫(yī)療支出方面，處理福利核查與醫(yī)療卡發(fā)放的員工被停職，相應(yīng)的工作停止，1995-1996年的政府關(guān)門期間，每天都有超過一萬名醫(yī)療保險申請者被臨時拒之門外；在補充營養(yǎng)援助計劃方面，補充營養(yǎng)援助計劃所包含的如發(fā)放食品券等可能面臨無法如期支付，同時商店無法更新電子福利轉(zhuǎn)賬卡許可證，民眾在接受援助計劃的福利時會出現(xiàn)阻礙；在食品安全檢查方方面，2018-2019年的政府關(guān)門期間，美國食品藥品管理局在政府關(guān)門后的一段時間暫停了高風(fēng)險產(chǎn)品的食品檢查。

（2）州和地方政府也要關(guān)門嗎？不直接關(guān)門，但會因聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付中斷受牽連。

撥款預(yù)算法案主題是聯(lián)邦政府，不直接涉及州和地方政府，因此關(guān)門主要在聯(lián)邦一級。但是，由于大多數(shù)州的部分資金來源（有的高達三分之一）依賴聯(lián)邦政府提供，當資金嚴重不足時仍會干擾州政府的運行。此前的關(guān)閉中，各州通常會投入自己的資金來維持大多數(shù)項目和服務(wù)的運行，聯(lián)邦政府此后償還各州的此類費用，因此影響相對可控。

（3）政府雇員的工資會正常發(fā)放嗎？暫停發(fā)放，但后期會收到欠薪。

2019年《政府雇員公平待遇法》要求，在政府關(guān)門導(dǎo)致?lián)芸钪袛嗥陂g休假或仍需工作的政府雇員，應(yīng)在中斷期間獲得補償，并在政府重新開門后獲得上述工資。上述工資補償?shù)臉藴拾ǎ夯竟べY，定期工作的加班費和其他加班費，定期支付的津貼和差額等。但是，先前批準的無薪休假或在撥款失效期間無薪缺勤的員工將不會獲得這段時間的工資。

工資推遲發(fā)放意味著短期對于居民收入、支出和工作意愿產(chǎn)生負面影響。此外，部分機構(gòu)為了維持必要運轉(zhuǎn)，只能在無薪、不足薪、欠薪的情況下對工作人員進行召回，也會使得這些部門的運轉(zhuǎn)效率不及平時。例如，在2018年12月22日開始的政府關(guān)門期間，運輸安全管理局要求工作人員在拖欠工資的情況下必須報到上班，遭到了工作人員的拒絕；國內(nèi)稅收署也要求部分被停職的員工到崗工作，但實際返崗人數(shù)不及一半，延誤了退稅工作。

（4）失業(yè)救濟金等福利收入是否能正常發(fā)放？存量的還是會發(fā)，但是新申請會受阻。

失業(yè)保險由地方政府管理，在短期的聯(lián)邦政府關(guān)門過程中，失業(yè)保險的支付不會存在明顯干擾。主要的延遲在于新申請的審批。因此，失業(yè)救濟金對居民收入的負面影響可控。其他一些社保福利支出正常也不受影響，社會保障管理局將繼續(xù)處理和郵寄支票。

（5）政府會大量裁員、推升失業(yè)率嗎？存在這個風(fēng)險。

政府關(guān)門時，非必要的聯(lián)邦雇員將被要求休假，不會被裁員。但是，與政府簽訂合同的私營公司的員工可能遭到臨時裁員，失業(yè)人數(shù)增加。例如，2018年政府關(guān)門期間，前后的2018年11月和2019年2月，聯(lián)邦雇員分別增加4千和6千人，但12月和1月分別減少1千和4千人。

（6）美債會違約嗎？不會。

在關(guān)門期間，政府將繼續(xù)支付國債和其他形式的債務(wù)，不會造成違約出現(xiàn)。國會討論的12項支出范疇里，也未明確包含利息類內(nèi)容。

（7）經(jīng)濟數(shù)據(jù)還會正常發(fā)布嗎？曾出現(xiàn)過推遲發(fā)布的情況。

由于政府機構(gòu)暫停數(shù)據(jù)處理、收集以及傳播，經(jīng)濟數(shù)據(jù)的發(fā)布將會受到影響。在2018年12月22日開始的政府關(guān)門期間，包括貿(mào)易、住房和消費者支出數(shù)據(jù)在內(nèi)的10多項關(guān)鍵數(shù)據(jù)被推遲發(fā)布。

三、政府關(guān)門和美債上限/政府違約的區(qū)別

政府關(guān)門和債務(wù)上限/政府違約是截然不同的概念，機制、范圍和影響的區(qū)別如下：

機制：美債總額觸及上限后，美國政府無法進行新增融資，當稅收、非常規(guī)手段、和現(xiàn)金消耗完畢，美國政府無法履行支付義務(wù)，從而違約。這里的支付義務(wù)較廣，包括社會保障和醫(yī)療保險福利、軍人工資、國債利息、退稅和其他等。債務(wù)上限的機制和政府關(guān)門明顯不同，后者是年度預(yù)算撥款法案的通過存在障礙時才會出現(xiàn)的現(xiàn)象。

范圍：債務(wù)上限導(dǎo)致政府違約時，涉及的支出范圍更廣，尤其是會導(dǎo)致美債違約。政府關(guān)門只會暫時停止“非必要”的一些支出和職能，社保、美債等核心支出仍會繼續(xù)。但債務(wù)上限一旦造成政府違約，則是全面性的災(zāi)難，各項支出均會停止，范圍明顯更廣。

影響：理論上，由于涉及范圍更廣，債務(wù)上限的沖擊要大得多；但實際上，由于債務(wù)上限導(dǎo)致的違約基本不會發(fā)生，其影響只在情緒上，而政府關(guān)門經(jīng)常出現(xiàn)，其影響反而更大。

四、在撥款法案難產(chǎn)時，有辦法避免關(guān)門嗎？

有的，通過持續(xù)決議（Continuing Resolution，CR）可以暫時避免政府關(guān)門。持續(xù)決議是在沒有完整的撥款法案時，延續(xù)上一年的撥款水平、臨時為政府提供資金的一種過渡方案，能夠在保持政府部門正常運轉(zhuǎn)的情況下，給予立法者一個緩沖期來協(xié)商達成一致。近年來，通過持續(xù)決議來維持政府運轉(zhuǎn)的時間接近完整財年的四分之一以上，這一情形越發(fā)普遍。

雖然持續(xù)決議短期有效，但也存在一定副作用。例如，低效（簡單延續(xù)上一財年撥款計劃，不考慮需求變化，浪費各機構(gòu)的預(yù)算評估、研算）、擾亂機構(gòu)運轉(zhuǎn)（預(yù)算變動花費大量人力物力沉默成本）、政策錯亂（繼續(xù)為上一財年取消、削減、無效的計劃撥款）。

五、政府關(guān)門的歷史

美國歷史上，一共發(fā)生過22次政府關(guān)門，每次關(guān)門的平均時間是8.91天，其中最短為1天，共發(fā)生過2次，最長為35天。在1976-1987年，政府關(guān)門幾乎每年至少發(fā)生1次；90年代發(fā)生過3次，其中1995年發(fā)生過2次，間隔1個月左右；2000年以來，共發(fā)生過4次，其中3次均發(fā)生在2018年。兩黨的主要分歧集中在福利、醫(yī)改、軍費、赤字等方面。

最近兩次政府關(guān)門受到市場關(guān)注較大，分別是2018年和2013年：

2018年底，距今最近、持續(xù)時間最長的一次政府關(guān)門，為期35天。此次導(dǎo)火索是特朗普主張在撥款法案中納入57億美元美墨邊際隔離墻的修建資金，被民主黨拒絕。政府關(guān)門自2018年12月22日開始，于2019年1月25日結(jié)束，特朗普同意簽署一項為政府提供三周資金但未包含修筑資金的持續(xù)協(xié)議而宣告結(jié)束。此次政府關(guān)門不僅是美國歷史上持續(xù)時間最長的一次，也是迄今代價最高的一次，約80萬聯(lián)邦雇員停薪，標普公司預(yù)測經(jīng)濟損失達60億美元。

2013年10月，另一次持續(xù)時間較長的關(guān)門，為期17天。此次導(dǎo)火索是國會就奧巴馬醫(yī)改政策存在分歧，最終未能在9月30日前制定折衷方案。2013年10月16日晚，共和黨屈服于奧巴馬和參議院民主黨的要求，關(guān)門結(jié)束。此次關(guān)門，近80-85萬聯(lián)邦雇員無薪休假，標普公司預(yù)計經(jīng)濟損失達240億美元。

六、政府關(guān)門的影響

由于財政支出和公共服務(wù)的部分暫停，政府關(guān)門將對經(jīng)濟、市場、社會和政治等均會產(chǎn)生一定影響。經(jīng)濟方面，若持續(xù)時間較長，關(guān)門對GDP和PMI均會造成較大短期壓力。典型的例子是2018年底，關(guān)門時間超過1個月，當時GDP增速、制造業(yè)PMI、以及政府非農(nóng)就業(yè)均出現(xiàn)明顯下降，關(guān)門結(jié)束后開始修復(fù)。但是，由于政府相關(guān)支出只是延遲而非取消，“必需的”服務(wù)業(yè)會照常提供，這些沖擊只在短期出現(xiàn)，且如果持續(xù)時間不長（政府關(guān)門的平均持續(xù)時間是8.91天），沖擊體現(xiàn)也不明顯，例如2013年。

財政方面，政府收入可能出現(xiàn)下降，財政可持續(xù)性擔(dān)憂升溫。潛在傳導(dǎo)渠道包括：第一，征稅行為的暫停甚至錯失，直接帶來潛在稅收的下降。第二，旅游收入的下降。國家公園、公共博物館等暫停開放，機場安檢工作人員不足造成航空延誤，均會擾亂旅游業(yè)的正常運營，造成包括門票收入在內(nèi)的旅游收入流失。例如，2013年和2018年的政府關(guān)門期間，黃石公園的園區(qū)或服務(wù)全部關(guān)閉。第三，政府關(guān)門導(dǎo)致居民、企業(yè)的消費、經(jīng)營、投資行為變化，經(jīng)濟增速下降，間接導(dǎo)致稅收下降。例如，2013年10月的政府關(guān)門期間，土地管理局無法處理約200份鉆井許可證，延遲了土地能源開發(fā)；由于財政部煙酒稅和貿(mào)易局無法簽發(fā)啤酒、葡萄酒和蒸餾酒的出口證書，導(dǎo)致超過200萬升的美國產(chǎn)品港口滯留。此外，鬧劇始于兩黨對于財政支出的分歧，類似債務(wù)上限問題，反復(fù)出現(xiàn)會耗損市場的耐心和信心。

市場方面，風(fēng)險資產(chǎn)在關(guān)門前夕偏弱、關(guān)門后趨于反彈，美債在事件前后整體強勢，美元整體承壓。美國政府關(guān)門前后到順利解決，市場整體波動較大，考慮到方差的話，歷史經(jīng)驗規(guī)律的有效性需要謹慎看待。平均意義而言，美股和原油在關(guān)門前夕下跌為主，但是在關(guān)門后的一周和一個月內(nèi)（多數(shù)案例中關(guān)門已經(jīng)結(jié)束）反彈十分明顯，這一規(guī)律在近20年中表現(xiàn)有所加強，猜測風(fēng)險資產(chǎn)更多是情緒和預(yù)期主導(dǎo)的事前下跌為主。美債和美元在整個事件的前后表現(xiàn)有一致性，美債收益率和美元指數(shù)均始終走低，盡管事關(guān)美國政府財政問題，但美債仍然被市場追捧，主要的擔(dān)憂體現(xiàn)在美元貨幣上，這一特點和債務(wù)上限時的市場類似。黃金的走勢和美股類似，在關(guān)門前夕往往偏弱，但在關(guān)門后容易取得正收益。

七、2023年現(xiàn)狀和展望

目前撥款法案通過的前景不明朗，美國政府再度關(guān)門的概率存在。短期的障礙包括：

第一，兩黨的分歧依然較大，但所剩時間無幾，直接通過年度撥款法案的希望渺茫。距離9月30日本財年結(jié)束只剩下幾天時間，而共和黨領(lǐng)導(dǎo)的眾議院目前只通過了所需十二項法案中的一個，在過去三周多的時間里，始終未能產(chǎn)生實質(zhì)性的進展。此外，兩院就新的削減開支、恢復(fù)已過期的企業(yè)稅削減、擴大兒童稅收抵免、烏克蘭援助等提案方面分歧依然較大。

第二，民主黨雖然愿意使用持續(xù)決議避免暫時關(guān)門，但共和黨內(nèi)部依然存在分歧，部分極端議員不接受過渡方案。一部分共和黨人認為應(yīng)當推進持續(xù)決議來暫時避免關(guān)門，并組成小組努力敲定剩余方案，眾議院院長麥卡錫也公開表示不希望政府關(guān)門。但極右翼的共和黨議員不接受任何臨時性質(zhì)的法案，其與參議院的分歧更加難以調(diào)和。這導(dǎo)致潛在的持續(xù)決議可能無法在眾議院內(nèi)部獲得通過。

第三，管理與預(yù)算辦公室已啟動關(guān)門準備程序。根據(jù)9月22日的消息，管理與預(yù)算辦公室已開始提醒各政府機構(gòu)審查和更新其各自的有序關(guān)閉計劃，以應(yīng)對潛在的風(fēng)險。如果發(fā)生政府關(guān)門，預(yù)計持續(xù)時間不會太久，重現(xiàn)2018年1個月情形的概率偏低。第一，關(guān)門對經(jīng)濟和市場造成負面影響，當下美國經(jīng)濟仍處于微妙節(jié)點，衰退風(fēng)險難言徹底解除，兩黨不會長期糾纏；第二，2018年特朗普個人意志在其中發(fā)揮較大作用，今年拜登和民主黨相對中性；第三，美國今年已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)上限、評級下調(diào)、赤字高增等多項麻煩，再度陷入長期關(guān)門帶來的額外風(fēng)險較高；第四，歷史經(jīng)驗表明，政府關(guān)門最終往往會增加更多的額外支出，關(guān)門時間越長成本越高。

一旦關(guān)門，短期經(jīng)濟和就業(yè)可能有壓力，且10月關(guān)鍵的GDP與CPI數(shù)據(jù)或推遲發(fā)布，對于聯(lián)儲政策評估構(gòu)成干擾。此外，參考歷史經(jīng)驗規(guī)律、當下情緒偏弱的現(xiàn)狀，美股短期或延續(xù)調(diào)整態(tài)勢。

（黃文濤為中信建投證券首席經(jīng)濟學(xué)家，錢偉為中信建投證券宏觀分析師）