蔣冬英 郭于瑋 魯政委

2022年大約80%的新加坡人口居住在組屋。通過以組屋為核心的住房體系，新加坡較好地解決了絕大多數(shù)人口的住房需求。

土地支持、金融支持和按需供給是新加坡組屋制度的三大支柱。在土地支持方面，新加坡政府通過《土地征用法》將土地大規(guī)模國(guó)有化，使得建屋發(fā)展局能夠以較低價(jià)格征用土地建造組屋。在金融支持方面，“中央公積金核準(zhǔn)建屋計(jì)劃”允許居民動(dòng)用強(qiáng)制性退休儲(chǔ)蓄來購(gòu)買組屋，且給與首次購(gòu)房家庭公積金住房補(bǔ)助。在按需供給方面，以預(yù)購(gòu)制取代登記排隊(duì)制，有助于緩解組屋供需錯(cuò)配壓力。

為避免套利，新加坡采取了多種防范措施：一是限定購(gòu)房資格以確保組屋銷售向剛需家庭傾斜；二是對(duì)組屋出售、出租的時(shí)間、資格等進(jìn)行嚴(yán)格的限制；三是組屋的面積、公共空間、外立面等設(shè)計(jì)均不及私人住宅，使高收入群體更有意愿購(gòu)買私人住宅。

組屋制度在有效滿足居住需求的同時(shí)抑制了住房投機(jī)。截至2022年12月，新加坡房屋自有率高達(dá)89.3%。同時(shí)，組屋價(jià)格漲幅遠(yuǎn)低于私人住宅價(jià)格漲幅。以2006年1月為基期，2023年8月私人住宅價(jià)格指數(shù)為342.3而組屋價(jià)格指數(shù)僅為257.8。

然而，組屋也給新加坡財(cái)政帶來了較重的負(fù)擔(dān)。2021/2022財(cái)年建屋發(fā)展局赤字高達(dá)46.8億新加坡元，約相當(dāng)于當(dāng)年GDP規(guī)模的0.7%。

新加坡經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有如下啟示：一是構(gòu)建多層次房地產(chǎn)市場(chǎng)，滿足不同收入群體住房需求。2022年新加坡組屋供應(yīng)量占新增住房供應(yīng)量的比重為81.6%。二是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資金平衡，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是探索建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，作為公積金制度的補(bǔ)充。新加坡中央公積金的覆蓋率為103.1%，明顯高于我國(guó)水平。四是按需定建，在超一線、一線城市增加保障房投資。五是完善封閉式管理，防范保障房套利。

2022年新加坡房屋自有率高達(dá)89.3%，是全球房屋自有率最高的經(jīng)濟(jì)體之一。2022年大約有80%的新加坡人口居住在組屋，以組屋為代表的公共房屋是解決居民住房問題的關(guān)鍵所在。

新加坡公共住房經(jīng)驗(yàn)啟示

新加坡政府通過構(gòu)建以組屋為核心的住房體系實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)，被視為亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房的典范，對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒主要有以下幾點(diǎn)。

第一，構(gòu)建多層次房地產(chǎn)市場(chǎng)，滿足不同收入群體住房需求。新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)供給主要有建屋發(fā)展局主導(dǎo)的組屋、執(zhí)行共管公寓和普通開發(fā)商的私人住宅，其中組屋占據(jù)主導(dǎo)地位。組屋保障剛需而私人住宅滿足改善型需求，執(zhí)行共管公寓則介于組屋和私人住宅之間，以滿足有改善型需求但無法負(fù)擔(dān)私人住宅價(jià)格的群體為主。借助于多層次市場(chǎng)體系構(gòu)建，新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了分層管理，即政府主導(dǎo)普惠型住房市場(chǎng)而市場(chǎng)主導(dǎo)高端住房市場(chǎng)，既保障了居民基本住房需求，也滿足了居民多樣化住房需求。當(dāng)前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給以普通商品為主，保障性住房為輔。與新加坡住房市場(chǎng)相比，我國(guó)保障性住房占比較低。“十四五”期間，北京、上海、廣州、深圳等重點(diǎn)城市新增保障性租賃住房占新增住房供應(yīng)量的40.0%至45.0%[4]。而2022年新加坡組屋供應(yīng)量占新增住房供應(yīng)量的比重為81.6%。因而，為保障新市民住房需求，保障性住房供給仍有提高的空間。

第二，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資金平衡，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。新加坡的經(jīng)驗(yàn)顯示以低于成本的方式出售組屋易帶來較高的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為避免保障房建設(shè)帶來過高的財(cái)政負(fù)擔(dān)，我國(guó)保障房建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金平衡，如，針對(duì)非居住存量房屋改建為保障性住房，允許不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，降低“非居改保”成本；針對(duì)用于建設(shè)保障房的土地供給，可采取基準(zhǔn)地價(jià)限價(jià)方式保障低成本土地供應(yīng)；提高保障房容積率，降低保障房的地價(jià)成本；鼓勵(lì)使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地等建設(shè)保障性住房。

第三，探索建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，通過低息儲(chǔ)蓄加低息貸款的模式支持新市民購(gòu)買住房，作為公積金制度的有效補(bǔ)充。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、 財(cái)政部和中國(guó)人民銀行2023年5月31日印發(fā)的《全國(guó)住房公積金2022年年度報(bào)告》，2022年住房公積金實(shí)繳職工為16979.57萬人，占同期城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比重為37.0%。與新加坡中央公積金103.1%的覆蓋率相比，我國(guó)住房公積金覆蓋率仍有提升空間。新加坡政府“中央公積金核準(zhǔn)建屋計(jì)劃”借助強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄保障了居民購(gòu)房首付資金需求，同時(shí)可以為組屋建設(shè)提供資金。因此，我國(guó)可考慮設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，允許無住房公積金的新市民存入低息存款，并在滿足一定條件的情況下獲得低息的購(gòu)房貸款。

第四，按需定建，在超一線、一線城市率先擴(kuò)建保障房。新加坡的經(jīng)驗(yàn)顯示，組屋供需錯(cuò)配易帶來公共資源浪費(fèi)。我國(guó)部分地區(qū)保障房也存在閑置和低效利用的問題。這主要由于：一方面，部分保障房地理位置偏遠(yuǎn)且缺乏交通、商業(yè)等配套設(shè)施，無法滿足居民基本生活及通勤需求；另一方面，部分地區(qū)人口基數(shù)有限，疊加人口流出影響，其保障房需求不足，這類地區(qū)保障房更易出現(xiàn)閑置問題。據(jù)此，保障性住房重點(diǎn)還是要解決人口凈流入的重點(diǎn)城市，特別是這些城市的新市民和青年人的住房問題。根據(jù)我們2022年3月12日發(fā)布的報(bào)告《新市民分布在哪些城市？》，超一線（北上廣深）、一線城市三年內(nèi)新市民平均落戶人數(shù)最多。由此，建議在超一線、一線城市擴(kuò)建保障房，有條件的可安排在交通便利、配套設(shè)施完備的區(qū)域。

第五，完善封閉式管理，限制保障房套利交易。新加坡對(duì)組屋市場(chǎng)實(shí)施封閉式管理，組屋的出售和買賣均在建屋發(fā)展局內(nèi)進(jìn)行，使其與私人住宅市場(chǎng)隔離。如，組屋出售需要滿足諸多條件：買入期需滿5年，黃金地段的組屋需滿10年；組屋出售需滿足該街區(qū)和社區(qū)種族融合政策（Ethnic Integration Policy，簡(jiǎn)稱“EIP”）和新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡(jiǎn)稱“SPR”）配額需求等。得益于封閉式管理，新加坡有效抑制了組房套利交易行為。據(jù)此，需要完善封閉管理以防止保障房套利交易，防范投機(jī)性需求。2023年9月4日，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理何立峰在規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作部署電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)：“保障性住房要實(shí)施嚴(yán)格封閉管理，不得上市交易。”

（魯政委為興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，蔣冬英為興業(yè)研究公司宏觀高級(jí)研究員，郭于瑋為興業(yè)研究公司宏觀高級(jí)研究員）