長(zhǎng)三角地區(qū)作為我國(guó)最重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，集中了發(fā)展水平較高的城市，為了進(jìn)一步提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力，需要從城市群的高度實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城市群內(nèi)部有效流動(dòng)，激勵(lì)各城市發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)高端產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展過(guò)程中市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮不足的問(wèn)題表現(xiàn)

1.錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展戰(zhàn)略體系有待進(jìn)一步完善，削弱了一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。

長(zhǎng)三角內(nèi)各省市在規(guī)劃上未能跳出地方資源、產(chǎn)業(yè)以及各類(lèi)生產(chǎn)要素的窠臼，毗鄰地區(qū)之間沒(méi)有清晰的產(chǎn)業(yè)定位和差異化方向，一體化發(fā)展的基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，區(qū)域間關(guān)系仍是競(jìng)爭(zhēng)大于合作。

激烈的區(qū)域內(nèi)招商引資競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致區(qū)域資源不能有效配置，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈不能有效銜接，區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不夠緊密，難以形成緊密的分工協(xié)作關(guān)系。

例如，江蘇的研發(fā)類(lèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)無(wú)法與上海高端制造業(yè)對(duì)接，難以享受上?？鐕?guó)公司總部集聚的外溢效應(yīng)；江蘇制造業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易往往通過(guò)上海結(jié)算，制約了蘇北沿海港口城市的發(fā)展。

2.以政策洼地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)漸成趨勢(shì)，加劇了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化并抑制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

長(zhǎng)三角部分地區(qū)出臺(tái)“超常規(guī)優(yōu)惠”，從稅收、土地、廠房，到用工、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，再到配套人才公寓、產(chǎn)業(yè)投資免息基金等優(yōu)惠政策。

地方政府出臺(tái)這些政策是為了爭(zhēng)奪增量投資和互挖存量企業(yè)，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和企業(yè)日趨“候鳥(niǎo)化”，部分企業(yè)在區(qū)域間利用財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)套利。

3.大城市極化趨勢(shì)短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移效果不佳。

一方面，電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保等布局高度依賴(lài)技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力雄厚、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)的長(zhǎng)三角核心區(qū)和中心城市，中小城市發(fā)展存在更大困難，虹吸效應(yīng)總體大于溢出擴(kuò)散效應(yīng)。

另一方面，中小城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接配套能力較弱，特別是產(chǎn)業(yè)鏈的上、下游服務(wù)企業(yè)，物流配送、金融服務(wù)、中介機(jī)構(gòu)功能配套等嚴(yán)重不足。

在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，壓低勞動(dòng)力、資源等生產(chǎn)要素價(jià)格，忽視承接產(chǎn)業(yè)與已有產(chǎn)業(yè)間的嫁接和融合，其結(jié)果不僅不能形成對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與價(jià)值溢出效應(yīng)，反而會(huì)造成承接產(chǎn)業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯的擠出效應(yīng)。

4.公共品的供給模式服務(wù)于本地利益最大化，缺乏從一體化的整體角度配置公共資源。

在公共產(chǎn)品供給方面，各地政府是公共產(chǎn)品供給的主體，市場(chǎng)力量和第三方組織參與較少；供給內(nèi)容主要集中在交通、文旅方面，涉及地區(qū)利益根本的教育、養(yǎng)老方面仍未實(shí)現(xiàn)一體化供給。

在數(shù)據(jù)開(kāi)放共享方面，長(zhǎng)三角內(nèi)各地級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)不斷上線，但不同地區(qū)政務(wù)平臺(tái)間尚未形成聯(lián)動(dòng)，難以對(duì)跨域的涉稅、環(huán)保等問(wèn)題展開(kāi)迅速、有效的聯(lián)合整治。

國(guó)際先行區(qū)域發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制作用的經(jīng)驗(yàn)

“他山之石可以攻玉”，日本京濱工業(yè)帶、美國(guó)舊金山灣區(qū)以及美國(guó)128號(hào)公路經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新要素集聚、公共服務(wù)供給、財(cái)稅政策協(xié)同、財(cái)稅收益共享等維度進(jìn)行梳理，它們的做法和經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：京濱工業(yè)帶的發(fā)展得益于高度產(chǎn)城融合的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系、協(xié)同規(guī)劃與一體化的公共服務(wù)系統(tǒng)和創(chuàng)新要素高度自由流動(dòng)與集聚、高度協(xié)同與包容性的營(yíng)商環(huán)境。

美國(guó)舊金山灣區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)集群發(fā)展得益于支柱產(chǎn)業(yè)的差異化定位、成熟的基建網(wǎng)絡(luò)和整體規(guī)劃、獨(dú)特創(chuàng)新要素的高度市場(chǎng)化配置、協(xié)調(diào)一致的財(cái)稅政策與國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。

美國(guó)128號(hào)公路創(chuàng)新廊道的發(fā)展得益于集中明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位、致力于建立精準(zhǔn)創(chuàng)新的生態(tài)體系、多樣化的政府參與模式。

以市場(chǎng)化機(jī)制激發(fā)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的政策建議

堅(jiān)持“共同承擔(dān)公共服務(wù)成本、平衡合作發(fā)展和適度競(jìng)爭(zhēng)、收益分享掛鉤成本負(fù)擔(dān)、制度型開(kāi)放穩(wěn)步推進(jìn)”的發(fā)展要求，健全完善區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、健全省市間利益補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)化跨域項(xiàng)目投資協(xié)調(diào)機(jī)制，探索長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)ｎ}會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議等會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，致力于長(zhǎng)三角區(qū)域的高端產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展和創(chuàng)新要素高效流動(dòng)，成為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的增長(zhǎng)極和先行者。

（一）近期，聚焦區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同與合作利益分享機(jī)制，需要加快長(zhǎng)三角地區(qū)高端產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。

1.著力發(fā)揮財(cái)稅政策在人才集聚、政府采購(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的優(yōu)化配置作用，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部高端產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。

首先，建議由上海牽頭組建長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略咨詢(xún)專(zhuān)家委員會(huì)，協(xié)助開(kāi)展平臺(tái)規(guī)劃布局與科學(xué)評(píng)估，制訂平臺(tái)信息地圖信息庫(kù)和分類(lèi)培育行動(dòng)計(jì)劃。

其次，在上海首先建立以“國(guó)家科技創(chuàng)新綜合試驗(yàn)示范區(qū)”為代表的科技創(chuàng)新協(xié)同試點(diǎn)，積極向中央爭(zhēng)取財(cái)稅政策支持，可以先行先試進(jìn)而探索發(fā)展思路，形成經(jīng)驗(yàn)后在長(zhǎng)三角地區(qū)推廣復(fù)制。

再次，上海作為長(zhǎng)三角城市群的領(lǐng)頭羊城市，可以聯(lián)合相關(guān)部委與三省一市，在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌人才引進(jìn)政策。

最后，構(gòu)建長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新載體之間的協(xié)同財(cái)稅機(jī)制。積極發(fā)揮高新技術(shù)園區(qū)作為科技創(chuàng)新載體的重要作用，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)高科技園區(qū)的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。引導(dǎo)大企業(yè)、大項(xiàng)目在園區(qū)建設(shè)中的示范和帶動(dòng)作用，形成圍繞大企業(yè)和大項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，壯大和提升科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

2.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，建立以增量收益為基礎(chǔ)的利益分享機(jī)制。

首先，建議跨行政區(qū)合作的管理部門(mén)牽頭召集合作各方，研討各地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、目標(biāo)產(chǎn)業(yè)等，形成互補(bǔ)互促、因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶持政策。在各地區(qū)內(nèi)部，建議財(cái)政、商務(wù)部門(mén)牽頭對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理，避免重復(fù)疊加造成財(cái)政資金浪費(fèi)，在直接貨幣形式補(bǔ)助基礎(chǔ)上提高要素或服務(wù)補(bǔ)助比例。

其次，參與合作的各地區(qū)共同出資建立合作區(qū)開(kāi)發(fā)基金，可以由跨行政區(qū)合作管理部門(mén)協(xié)調(diào)出資比例（可以按照等比例出資），建設(shè)期的前3~5年內(nèi)將產(chǎn)生的增量地方稅收全部留給合作區(qū)用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，主要用于跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，3~5年后產(chǎn)生的增量地方稅收按照各地區(qū)出資比例分享。

最后，優(yōu)化人才和金融服務(wù)合作。建立跨區(qū)域金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索在聯(lián)合融資擔(dān)保、政府產(chǎn)業(yè)基金、統(tǒng)一信用平臺(tái)等金融業(yè)務(wù)方面開(kāi)展合作試點(diǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈生態(tài)體系內(nèi)金融要素資源合理流動(dòng)和高效聚集。推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域高等院校、科研院所協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在人才培養(yǎng)流動(dòng)、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同、資格資質(zhì)評(píng)定等方面，推動(dòng)人才資源互通共享。

（二）中遠(yuǎn)期，聚焦于區(qū)域合作的政府體制改革，促進(jìn)以“飛地經(jīng)濟(jì)”為代表的合作機(jī)制創(chuàng)新。

1.著力推動(dòng)跨區(qū)域政府體制改革創(chuàng)新，破除合作障礙。

首先，在中央牽頭的“長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”之下，延伸形成區(qū)域主要決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

其次，創(chuàng)建一種由鄰近政府也參加的跨界考核機(jī)制，以跨界合作項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量為依據(jù)，實(shí)行跨界聯(lián)合考核。

最后，促進(jìn)三省一市重大制度創(chuàng)新合作、政策創(chuàng)新協(xié)同，系統(tǒng)推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域全面創(chuàng)新改革，率先打破科技條線的行政分割，探索聯(lián)合編制科技創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

2.逐步完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

首先，建議由上海市發(fā)改委牽頭稅務(wù)局、商務(wù)局、規(guī)劃局等部門(mén)創(chuàng)新“飛地”政策，借鑒深汕特別合作區(qū)案例，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專(zhuān)利歸屬、稅收分成等利益分配方面建立一套行之有效的制度性安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，以各方對(duì)“飛地”的初始投入作為后續(xù)收益分享的依據(jù)，構(gòu)建一套科學(xué)合理的跨行政區(qū)域利益協(xié)調(diào)和分配機(jī)制。積極推進(jìn)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制、機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新，探索園區(qū)共建的股份合作模式、援建模式、托管模式、產(chǎn)業(yè)招商模式以及“異地生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式”。

其次，在飛地區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，除人大、政協(xié)及法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)仍按原來(lái)的隸屬關(guān)系管轄外，還單獨(dú)設(shè)置飛地區(qū)地稅局、國(guó)稅局及公安局分局等派出機(jī)構(gòu)。并按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則設(shè)置若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，社會(huì)管理部門(mén)正職負(fù)責(zé)人人選主要由飛出市推薦，經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)正職負(fù)責(zé)人人選主要由飛入市推薦，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)副職人選原則上實(shí)行交叉任職，由飛地兩市共同協(xié)商推薦。

再次，在利益分配上，按照“發(fā)展第一、尊重歷史、權(quán)責(zé)對(duì)等、互利共贏”的原則，形成有利于飛地區(qū)較快發(fā)展的體制。

最后，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈建設(shè)中的組織優(yōu)勢(shì)和龍頭企業(yè)的鏈主作用，引導(dǎo)組建行業(yè)性協(xié)會(huì)商會(huì)組織，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大的長(zhǎng)三角地區(qū)工商聯(lián)，會(huì)同行業(yè)組織舉辦行業(yè)性論壇、資源對(duì)接等活動(dòng)，合力推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)式現(xiàn)代化研究院特聘研究員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）