（本文作者陳璽為中歐陸家嘴國際金融研究院研究員）

近年來，面對(duì)國際形勢(shì)的快速變化和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的增加，各國政府加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵行業(yè)外商投資的監(jiān)管，更加重視外國直接投資對(duì)國家安全、經(jīng)濟(jì)安全以及公共秩序的影響。在此背景下，歐盟也在不斷強(qiáng)化其對(duì)外資的監(jiān)管措施。一方面，歐盟建立了外國直接投資（FDI）審查的整體框架，制定了相關(guān)的合作審查機(jī)制，鼓勵(lì)歐盟成員國設(shè)立本國的審查制度；另一方面，在“歐盟外國直接投資審查條例”出臺(tái)僅三年后，歐盟在最新發(fā)布的“歐洲經(jīng)濟(jì)安全一攬子計(jì)劃”中對(duì)上述條例進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步加強(qiáng)審查力度，包括擬強(qiáng)制性要求所有成員國制定審查工具、擴(kuò)大投資審查范圍等。中長期來看，這勢(shì)必對(duì)全球企業(yè)赴歐投資帶來深遠(yuǎn)的影響。

歐盟外國直接投資安全審查制度的發(fā)展歷程

自2017年以來，歐盟持續(xù)在醞釀加強(qiáng)對(duì)外國直接投資審查管控力度。2017年5月10日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了“關(guān)于利用全球化的思考文件”，討論了歐盟及其成員國如何在確保全球化惠及所有人的同時(shí)，確保外國直接投資不會(huì)引發(fā)歐盟安全問題。隨后的2017年9月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了“在保護(hù)基本利益的同時(shí)歡迎外國直接投資的通訊”，該文件首次提出了制定覆蓋全歐盟范圍的外國直接投資審查機(jī)制的提案。2019年3月19日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)正式頒布了“關(guān)于設(shè)立歐盟外國直接投資審查框架的第2019/452號(hào)條例”，即“歐盟外國直接投資審查條例”，該條例自2020年10月11日起正式實(shí)施。這些措施體現(xiàn)了歐盟在加強(qiáng)外資審查方面的決心，以及在平衡開放經(jīng)濟(jì)與保護(hù)關(guān)鍵行業(yè)和國家安全的需要。

值得指出的是，“歐盟外國直接投資審查條例”并未設(shè)立歐盟層面統(tǒng)一的外國直接投資審查制度，也未強(qiáng)制成員國采用外國直接投資審查機(jī)制。相反，該條例鼓勵(lì)成員國根據(jù)自身情況設(shè)立各自的審查制度，具體審查要求和程序由各成員國通過其國內(nèi)立法各自設(shè)定，并有權(quán)對(duì)在其境內(nèi)進(jìn)行的外國投資活動(dòng)做出最終決策。此外，“歐盟外國直接投資審查條例”還建立了一種協(xié)作機(jī)制，使歐盟成員國之間以及成員國與歐盟委員會(huì)之間能夠在外國直接投資審查方面進(jìn)行合作。該機(jī)制為歐盟委員會(huì)及其他成員國提供了在認(rèn)為某項(xiàng)外國直接投資可能影響歐盟或其它成員國安全時(shí)進(jìn)行干預(yù)的程序，從而加強(qiáng)了歐盟對(duì)成員國外商投資管控的協(xié)調(diào)和監(jiān)督能力。

截至2023年底，歐盟27個(gè)成員國中已有22個(gè)國家向歐盟委員會(huì)通報(bào)了國家層面的外國直接投資審查機(jī)制，愛爾蘭、克羅地亞、塞浦路斯、希臘和保加利亞5國審查機(jī)制仍在開發(fā)中，其中愛爾蘭于2022年公布了引入新的外國直接投資審查機(jī)制的立法草案，預(yù)計(jì)該審查機(jī)制將于2024年第二季度生效，其余4國也已經(jīng)采取措施引入審查機(jī)制，但尚未發(fā)布明確的實(shí)施時(shí)間表。

“歐盟外國直接投資審查條例”執(zhí)行情況

自2020年10月“歐盟外國直接投資審查條例”正式實(shí)施以來，為了能夠全面掌握該條例在歐盟以及成員國層面的執(zhí)行情況，歐盟委員會(huì)已連續(xù)發(fā)布了3期年度報(bào)告，詳細(xì)跟蹤分析了歐盟成員國審查機(jī)制的發(fā)展、成員國外國直接投資審查具體情況、歐盟審查機(jī)制合作的實(shí)施情況。根據(jù)2023年10月發(fā)布的《第三期歐盟外國直接投資審查制度年度報(bào)告》，2022年歐盟國直接投資審查情況主要發(fā)現(xiàn)如下。

第一，2022年具有外國直接投資審查機(jī)制的歐盟成員國共計(jì)提起1444筆交易審查申請(qǐng)，其中包括了外國投資者自主提起的申報(bào)和成員國審查機(jī)構(gòu)依職權(quán)進(jìn)行的審查。

第二，在這些提起審查申的交易請(qǐng)中，大約有55%的交易接受了正式的審查，該比值較2021年的45%有顯著的上升。

第三，正式審查的所有交易中，86%的交易獲得了無條件批準(zhǔn)（較2021年73%有所增加），9%的交易被附加條件后批準(zhǔn)，4%的交易被當(dāng)事人撤回，僅1%的交易被否決（與2021年持平）。

總的來看，盡管歐盟加強(qiáng)了對(duì)外國直接投資的審查，但成員國層面的審查仍然保持了一定的開放性和靈活性。外國直接投資的絕大多數(shù)申請(qǐng)最終獲得了批準(zhǔn)，這反映了歐盟在維護(hù)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開放性之間尋求平衡的努力。

歐盟外資審查制度的進(jìn)一步“升級(jí)”

然而，在“歐盟外國直接投資審查條例”生效的短短三年后，為應(yīng)對(duì)不斷變化的國際環(huán)境和日益增長的經(jīng)濟(jì)安全需求，歐盟在其最新發(fā)布的“歐洲經(jīng)濟(jì)安全一攬子計(jì)劃”中對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。這次修訂進(jìn)一步加強(qiáng)了外國直接投資的審查力度，同時(shí)也為歐盟成員國提供了更加統(tǒng)一和詳盡的外資審查指導(dǎo)。

歐盟委員會(huì)于2024年1月24日發(fā)布的“歐洲經(jīng)濟(jì)安全一攬子計(jì)劃”是以2023年6月“歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”為指導(dǎo)原則，旨在通過5項(xiàng)具體舉措來增強(qiáng)歐盟經(jīng)濟(jì)安全，最大限度地降低因地緣政治緊張加劇和技術(shù)變革加速而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

基于對(duì)過去3年中成員國依據(jù)現(xiàn)行“歐盟外國直接投資審查條例”通報(bào)的超過1200筆交易的審查，以及對(duì)當(dāng)前歐盟法規(guī)運(yùn)作的深入評(píng)估，歐盟委員會(huì)對(duì)“歐盟外國直接投資審查條例”提出了以下修訂提案：1）確保所有成員國都建立有效的審查機(jī)制，促進(jìn)與國內(nèi)相關(guān)規(guī)則協(xié)調(diào)一致性；2）明確規(guī)定所有成員國必須審查外國直接投資涉及的最小行業(yè)領(lǐng)域范疇，確保關(guān)鍵領(lǐng)域的安全；3）歐盟將審查對(duì)象擴(kuò)大到那些雖然為歐盟企業(yè)，但其最終控制權(quán)屬于非歐盟的個(gè)人或企業(yè)所進(jìn)行的投資，即歐盟將歐盟外實(shí)體擁有的公司在歐盟內(nèi)部的投資納入審查當(dāng)中。

根據(jù)歐盟發(fā)布的修訂提案的具體細(xì)則，我們看到歐盟次輪草案主要從兩方面進(jìn)一步收緊外資審查規(guī)則。

第一，歐盟要求成員國設(shè)立較現(xiàn)行審查條例更廣范圍的審查制度。一是，歐盟從“鼓勵(lì)”成員國設(shè)立外國直接投資審查制度轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;強(qiáng)制”每個(gè)成員國建立此類制度。這意味著在修訂后的條例生效后15個(gè)月內(nèi)，所有歐盟成員國必須建立符合新標(biāo)準(zhǔn)的審查機(jī)制。此舉目的在于消除由于外國直接投資審查制度在成員國間的不均導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞，確保關(guān)鍵和潛在敏感的投資能夠得到充分審查，從而增強(qiáng)歐盟整體的經(jīng)濟(jì)安全和抵御外部干擾的能力。

二是，修訂提案在審查范圍上做出顯著擴(kuò)展，將審查主體從原有的“外國直接投資”（FDI）拓寬到更廣泛的“外國投資”（FI）。原條例下的外國直接投資主要指外國投資者為了在歐盟成員國開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并與資金投向的企業(yè)或項(xiàng)目建立和保持長久、直接之聯(lián)系而進(jìn)行的投資，其中包括使得外國投資者有效參與管理或控制的投資。而修訂后的定義不僅包括“外國直接投資”，還包含了“境外控制的歐盟投資”，即外國投資者通過其在歐盟的子公司進(jìn)行的類似于直接投資的活動(dòng)。這一變更的背后邏輯在于，通過歐盟內(nèi)的子公司進(jìn)行的投資可能同樣帶來類似于直接自外國進(jìn)行的投資的安全和公共秩序風(fēng)險(xiǎn)。

三是，確定了強(qiáng)制觸發(fā)外商投資審查的“最低標(biāo)準(zhǔn)”。在現(xiàn)行條例中，雖然允許成員國基于國家安全和公共秩序的考慮對(duì)外商投資進(jìn)行審查，但并未詳細(xì)規(guī)定哪些情況下必須進(jìn)行審查。修訂后的提案指出，若外商投資涉及對(duì)歐盟具有重要戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目或計(jì)劃（例如EU GOVSATCOM政府衛(wèi)星通信計(jì)劃、歐盟太空計(jì)劃等），或投資目標(biāo)企業(yè)在對(duì)歐盟安全和公共秩序至關(guān)重要的關(guān)鍵技術(shù)或領(lǐng)域（如先進(jìn)半導(dǎo)體、人工智能、量子技術(shù)、能源技術(shù)、高級(jí)材料技術(shù)、關(guān)鍵醫(yī)療保健系統(tǒng)和金融體系關(guān)鍵活動(dòng)等）中扮演了積極角色，則成員國必須對(duì)該項(xiàng)外商投資進(jìn)行審查。

四是，修訂提案將“安全和公共秩序”相關(guān)的考量因素從非強(qiáng)制性的建議轉(zhuǎn)變?yōu)榱藦?qiáng)制性的要求，并對(duì)這些考量因素進(jìn)行了擴(kuò)展。在現(xiàn)有的審查機(jī)制中，當(dāng)評(píng)估一項(xiàng)外商投資是否可能對(duì)歐盟的安全和公共秩序帶來負(fù)面影響時(shí)，歐盟僅建議成員國考慮對(duì)特定領(lǐng)域的潛在影響，這些領(lǐng)域包括：1)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，如能源、交通、水資源、航空和國防；2)重要技術(shù)和雙用途產(chǎn)品，例如人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全等；3)關(guān)鍵資源的供應(yīng)，比如能源和原材料；4)保護(hù)敏感信息，如個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)；5)媒體的自由和多元化。而在修訂提案中，歐盟不僅明確要求成員國在進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這些因素，而且還拓寬了應(yīng)被考量的范圍。此外，提案中還增加了對(duì)境外投資者背景的審查要求，并相應(yīng)擴(kuò)大了投資者應(yīng)提交的信息范圍，以確保成員國在審查過程中擁有足夠的數(shù)據(jù)支持。

第二，修訂提案顯著加強(qiáng)了歐盟及其成員國在相互審查外商投資方面的協(xié)作與參與。一方面，提案強(qiáng)化了成員國之間及與歐盟委員會(huì)的信息交流與合作機(jī)制。當(dāng)前條例中關(guān)于成員國間溝通的規(guī)定相對(duì)寬泛，僅要求被審查國考慮其他成員國的意見，但缺乏具體的反饋和溝通要求。而修訂后的條例則設(shè)定了更為明確和嚴(yán)格的規(guī)范，確保審查過程的透明性和有效性。

另一方面，提案擬建立不同歐盟成員國之間的主動(dòng)審查程序。該程序允許任何非直接受影響的歐盟成員國，或歐盟委員會(huì)本身，在認(rèn)為某項(xiàng)外商投資可能對(duì)其安全和公共秩序，或?qū)Χ鄠€(gè)歐盟成員國或整個(gè)歐盟的安全和公共秩序帶來負(fù)面影響時(shí)，主動(dòng)發(fā)起審查。具體而言，若目標(biāo)投資國尚未啟動(dòng)外商投資審查，其他成員國或歐盟委員會(huì)在投資完成后的至少15個(gè)月內(nèi)，有權(quán)發(fā)起審查程序。在此過程中，目標(biāo)投資所在國需與發(fā)起審查的成員國或歐盟委員會(huì)進(jìn)行密切合作，以確保審查工作的順利進(jìn)行。

外資審查制度審查修訂背后的中企投資考量

基于上文對(duì)現(xiàn)行“歐盟外國直接投資審查條例”及其最新修訂提案的對(duì)比分析，我們認(rèn)為未來在歐投資的中企須重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容。

首先，中企在歐洲的綠地投資活動(dòng)將面臨巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)柏林墨卡托中國研究中心和榮鼎集團(tuán)發(fā)布的報(bào)告，2022年中國在歐投資總額為79億歐元，其中綠地投資占比達(dá)57%，同比增長了53%，這是自2008年以來綠地投資首次超過了并購。中企綠地投資的激增主要是由汽車電池產(chǎn)業(yè)的大型項(xiàng)目推動(dòng)，例如寧德時(shí)代、遠(yuǎn)景動(dòng)力、蜂巢能源等中國企業(yè)在德國、英國、法國及匈牙利的投資建廠，這些國家的投資總額占中國在歐投資總額的占比高達(dá)88%。

雖然各歐盟成員國對(duì)于綠地投資是否納入外商投資審查的標(biāo)準(zhǔn)不一，但是歐盟此輪修訂提案建議所有歐盟成員國將綠地投資（包括設(shè)立新設(shè)施或新企業(yè)）納入外商投資審查范圍，尤其是當(dāng)這些投資觸及到關(guān)乎國家安全或公共秩序的關(guān)鍵行業(yè)時(shí)。若該規(guī)定正式立法，此舉將不可避免地對(duì)中國投資人在太陽能、風(fēng)能、新能源汽車、半導(dǎo)體等關(guān)鍵領(lǐng)域的綠地投資產(chǎn)生重大影響。

其次，中國在歐盟的子公司所從事投資活動(dòng)也將被納入審查。正如之前提到的，修訂提案明確指出，“境外控制的歐盟投資”也將成為審查對(duì)象。這意味著，對(duì)中國投資者而言，即便其在歐盟擁有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)質(zhì)性的子公司，并通過這些子公司進(jìn)行投資，這些活動(dòng)也將受到歐盟成員國外商投資審查制度的約束。

再次，中國企業(yè)在歐洲的投資將遇到與在美國相似的挑戰(zhàn)。歐盟的修訂提案設(shè)定了強(qiáng)制性的審查“最低標(biāo)準(zhǔn)”，這些標(biāo)準(zhǔn)與美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）的審查做法極為相似。這種變化對(duì)中國投資者意味著，在太陽能光伏、儲(chǔ)能、電池、新材料等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資將面臨更加嚴(yán)格的審查。

最后，中國投資者將需應(yīng)對(duì)歐盟更全面的審查。隨著修訂提案中對(duì)于更加嚴(yán)格和規(guī)范的信息交流與合作機(jī)制的設(shè)立，中國投資者在任何一個(gè)歐盟成員國進(jìn)行的投資審查，可能會(huì)受到所有歐盟成員國及歐盟委員會(huì)的共同“審視”。雖然其他成員國和歐盟委員會(huì)無權(quán)直接決定投資審查結(jié)果，但這一增強(qiáng)的信息交流程序和對(duì)于審查的“最高關(guān)注”要求，可能會(huì)對(duì)審查流程的時(shí)效性和結(jié)果的確定性造成顯著影響。

總的來看，隨著歐盟外商投資審查條例的修訂和強(qiáng)化，中國投資者在歐洲的投資活動(dòng)，特別是在太陽能、風(fēng)能、新能源汽車、半導(dǎo)體、電池和儲(chǔ)能等關(guān)鍵領(lǐng)域，將面臨更多的審查和監(jiān)管。這些變化可能會(huì)影響到投資的確定性、交易的時(shí)間安排以及所需提交的信息詳細(xì)程度?？紤]到修訂條例的通過和實(shí)施可能需要一段時(shí)間，中國投資者應(yīng)抓住法案生效前的窗口期，提前進(jìn)行詳細(xì)的法律和市場(chǎng)研究，確保投資項(xiàng)目符合目標(biāo)國和歐盟的規(guī)定。在投資策劃階段，應(yīng)評(píng)估項(xiàng)目是否會(huì)觸發(fā)審查，以及可能的審查結(jié)果，從而做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和時(shí)間規(guī)劃，確保投資順利進(jìn)行。

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