2024年政府工作報告提出，從今年開始，我國將連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。這是黨中央、國務院著眼于強國建設和民族復興作出的一項重大戰(zhàn)略決策。

超長期特別國債的期限可能有多長

在債券市場上，一般認為發(fā)行期限在10年及10年以上的債券為“長期債券”，但對于“超長期債券”并無明確的定義和時間下限。以國債為例，普通國債中，短期國債期限為1年及1年以內(nèi)，中期國債為1年至10年以下，長期國債期限則在10年及以上。結(jié)合財政部門對于地方政府債券的認定口徑，如要定義超長期國債，期限應在15年及以上，長則20年、30年、50年不等。

早在1998年，我國就首次發(fā)行了30年超長期國債；2009年，首次發(fā)行50年超長期國債，并逐漸常態(tài)化發(fā)行。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年至今，我國累計發(fā)行15年固定利率國債9期，發(fā)行20年固定利率國債17期，發(fā)行30年固定利率國債102期，發(fā)行50年固定利率國債36期。值得注意的是，自2016年以后，我國已較少發(fā)行15年和20年國債，30年和50年超長期國債成為主流。

具體到特別國債上，我國歷史上共發(fā)行過五次特別國債，包括三次新發(fā)（1998年、2007年、2020年）、兩次續(xù)作（2017年、2022年）。從歷次特別國債的發(fā)行期限來看，短的只有3年，5~10年左右的相對集中一些，最長的是30年。嚴格地講，只有1998年發(fā)行的30年特別國債和2007年發(fā)行的15年特別國債可歸入超長期特別國債，而這兩次發(fā)行也都符合“國家重大戰(zhàn)略實施”的用途。

綜上，我們認為，此次政府工作報告提出的“連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，今年先發(fā)行1萬億元”，很可能是指由中央財政承擔和發(fā)行、期限針對不同目的和不同發(fā)行批次有所差異，以30~50年期為主，不排除部分發(fā)行15~20年期、專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設的特別國債。

本輪超長期特別國債有何特點

“特別國債”通常有兩層含義。一是指資金投向為特定目標發(fā)行的、具有明確用途的國債。從歷史經(jīng)驗看，特別國債大多是在宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化，經(jīng)濟遭受重大沖擊，或是面臨巨大風險時發(fā)行的，專項用于國家重大戰(zhàn)略和重點領域建設，或應對重大疫情和自然災害等公共危機。二是指它不同于普通國債，通常不計入財政赤字，其收支列入中央政府性基金預算，發(fā)行的審批機制及流程也較為靈活，一般只需國務院提請人大常委會審議，并由財政部執(zhí)行。

值得注意的是，與以往五次特別國債相比，本輪超長期特別國債可能會有三個突出特點：

1.發(fā)行期限特別長。

黨的二十大明確了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國“分兩步走”的戰(zhàn)略安排：一是從2020年到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；二是從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。從期限來看，30~50年特別國債覆蓋了2035年、2049年等關鍵時間節(jié)點，不但能夠為建設周期長、投資回報慢的重大項目和重大工程等提供充裕的超長期資金，同時超長久期還攤薄了國債的付息壓力。

2.連續(xù)發(fā)行且規(guī)模特別大。

盡管政府工作報告中對于“連續(xù)幾年”并未給出明確具體年份，但考慮到今年是“十四五”倒數(shù)第二年，今明兩年承上啟下的作用較為明顯，而接下來的“十五五”將一直延續(xù)到2030年，對于我國到2035年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達到中等發(fā)達國家水平等遠景目標極為關鍵。這一時期，世界經(jīng)濟增長動能不足，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性可能依然較高；我國經(jīng)濟也可能繼續(xù)面臨有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、國內(nèi)大循環(huán)存在堵點等一系列問題和挑戰(zhàn)。為了穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)預期、穩(wěn)就業(yè)，實現(xiàn)中長期經(jīng)濟社會發(fā)展目標，需要宏觀政策超常規(guī)持續(xù)發(fā)力。我們認為，“連續(xù)幾年”很有可能是4~5年，即從“十四五”末期的2024~2025年到“十五五”中期的2027年或2028年。如果每年都按1萬億元安排，則最終總的發(fā)行規(guī)模有可能高達4萬億~5萬億元，將遠遠超過此前歷次特別國債2700億~1.55萬億元的發(fā)行規(guī)模。

3.發(fā)行用途與經(jīng)濟和高質(zhì)量發(fā)展的關聯(lián)度特別高。

與以往特別國債發(fā)行用于補充銀行資本金或向特定金融機構(gòu)注資，或支持抗擊疫情等具體事項相比，本輪超長期特別國債將聚焦于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，涉及科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領域。這些領域均與未來幾十年內(nèi)我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展有著十分緊密的關聯(lián)，對于達成社會主義現(xiàn)代化建設目標將起到至關重要的推動作用。

超長期特別國債有哪些積極意義

從今年起連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，是中央針對今后一段時間我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，審時度勢推出的重大戰(zhàn)略舉措，其意義和影響十分深遠。從政策效果來看，超長期特別國債兼顧了短期和長期，既可以拉動當前的投資和消費，又能筑牢長期高質(zhì)量發(fā)展的基礎，將帶來多方面的利好。

一是利好內(nèi)需擴張和經(jīng)濟增長。

近年來，隨著全球供應鏈格局發(fā)生重大變化和傳統(tǒng)出口市場需求趨勢性減弱，我國經(jīng)濟增長已越來越多地依賴于國內(nèi)需求。2023年，最終消費支出對GDP的貢獻率高達82.5%，成為推動經(jīng)濟增長的第一動力；固定資產(chǎn)投資對GDP的貢獻率為28.9%，也依然是穩(wěn)增長的重要抓手。發(fā)行超長期特別國債，將有助于我國投資和消費需求進一步擴張。

今年是中國經(jīng)濟在經(jīng)歷了三年疫情沖擊后逐步復蘇的第二年，但經(jīng)濟增速要完全恢復到疫前水平仍需時日。據(jù)測算，當前至2035年，我國GDP年均增速需要達到4.8%以上才能實現(xiàn)“到2035年實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番”的目標?？紤]到經(jīng)濟增速具有逐年遞減的規(guī)律，“十四五”期間，我國GDP平均增速應至少達到5%以上。然而疫情三年，我國實際平均復合增長率僅為3.9%，這就要求疫后幾年的經(jīng)濟增速盡可能高一些，才能在一定程度上彌補疫情沖擊對經(jīng)濟增長造成的負面影響。

如果我國每年能新增1萬億元的投資和消費，有望額外拉動GDP至少增長0.2~0.25個百分點。再疊加其他增量財政資金，如今年新增地方政府專項債3.9萬億元，去年四季度增發(fā)的1萬億元國債資金的政策效果也將主要在今年釋放，全年實現(xiàn)5%左右甚至更高的增速概率較大。

二是利好長期高質(zhì)量發(fā)展。

綜合各方面情況分析，我們認為，超長期特別國債將支持的主要領域和方向，有可能與二十大報告、“十四五”規(guī)劃、2035年遠景目標、2024年政府工作報告等所涉及的重大工程、重大項目及社會經(jīng)濟發(fā)展重大戰(zhàn)略等高度契合。這些領域和方向的潛在建設需求巨大、投入周期長，對于未來我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，經(jīng)濟總量和城鄉(xiāng)居民人均收入再邁上新的大臺階，關鍵核心技術實現(xiàn)重大突破，基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等都具有十分重大的戰(zhàn)略意義。這些領域和方向僅靠現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，急需中央財政加大支持力度。

三是利好地方財政休養(yǎng)生息。

根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2023年末，全國政府債務余額為70.77萬億元，占全年國內(nèi)生產(chǎn)總值比重約56.14%，低于國際通行的60%警戒線，也大大低于主要市場經(jīng)濟國家和部分新興市場國家。其中，國債余額30.03萬億元占全國政府債務余額比重約42.4%，地方債余額40.74萬億元占比約57.6%。目前，中央財政尚有余力和空間，而地方財政壓力相對較大。

2015年至2023年，我國地方政府債務余額增長了155%。部分地方債務壓力不斷增大，據(jù)測算，12個債務狀況嚴重的省市債務率大多數(shù)已超過了120%的黃色警戒線。從2023年末發(fā)行的1萬億元國債用途來看，相當一部分是通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，由此大大減輕了地方財政負擔。

四是利好民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。

超長期特別國債形成的中央預算內(nèi)資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，對國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長發(fā)揮積極的投資引導作用和撬動作用，吸引民營資本等社會資金積極參與，分享未來相關產(chǎn)業(yè)增長的紅利。按照規(guī)定，對于交通物流重大基礎設施項目，中央投資支持比例一般不超過項目總投資的60%；對于關鍵領域核心技術攻關、新引擎新賽道等領域，中央投資支持比例通常不超過項目總投資的15%。

2024年以來，國內(nèi)多個省市發(fā)文推動民間投資加快發(fā)展，建立民間投資重點產(chǎn)業(yè)項目庫，支持民間投資參與國家重大工程和補短板項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈項目等建設。據(jù)統(tǒng)計，2024年北京市重點工程中，社會資本投資項目占比超五成，投資額占比逾七成；湖北省一季度集中開工的重大項目中，民間投資項目數(shù)量占比達到62.1%；天津市重點項目中，以社會資本為主的重點建設項目投資占比超80%。

五是利好個人財富保值增值。

近年來，中央多次明確提出“多渠道提高城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入”。今年2月，央行發(fā)布《關于銀行間債券市場柜臺業(yè)務有關事項的通知》，進一步擴大柜臺債券投資品種，便利居民和其他機構(gòu)投資者債券投資。從通知內(nèi)容來看，柜臺債券品種涵蓋了國債、地方政府債券、金融債券、公司信用類債券等銀行間債券市場的幾乎所有債券品種。

超長期特別國債以國家信用作擔保，具備風險低、流通性強，免征利息所得稅等優(yōu)點，加之收益相對于中短期國債更高，因而是較為理想的投資品。對于個人投資者而言，是否能參與認購，則要根據(jù)具體債券批次的發(fā)行對象而定。如1998年特別國債面向機構(gòu)定向發(fā)行，而2020年抗疫特別國債則明確鼓勵個人和中小微企業(yè)投資者認購。

（連平系廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院院長兼首席經(jīng)濟學家，劉濤系廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院資深研究員）