黨的二十屆三中全會提出，“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制”。近年來，在培育現(xiàn)代化都市圈進程中，建立同城化發(fā)展機制被視為最重要的方向之一。通過都市圈同城化，能夠打破城市間長期存在的行政分割和保護主義，促進要素自由流動和高效配置，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場探尋路徑。近期國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》也明確提出，建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的都市圈同城化推進機制。

放眼國內(nèi)，現(xiàn)代化首都都市圈的京津之間，上海大都市圈的滬蘇之間，粵港澳大灣區(qū)的廣佛之間、深莞之間，成都都市圈的成德眉資之間，西安都市圈的西咸之間，鄭州都市圈的鄭開之間，都開展了廣泛的同城化實踐。其中，廣佛與滬蘇分別作為粵港澳大灣區(qū)和長三角兩大世界級城市群的核心引領(lǐng)，在推動都市圈同城化進程中走在了全國前列。那么，這兩大“最同城”的樣板之間有著怎樣的異同？它們的實踐又能為我國其他地區(qū)的同城化探索帶來哪些啟示？

雙城掠影：廣佛與滬蘇總體概況

（一）廣州與佛山

廣州與佛山位于粵港澳大灣區(qū)，地處珠江入?？?。兩市的總面積為11232平方公里，截至2023年末常住人口合計達到2844.24萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值合計達到43631.87億元。廣州與佛山均為工業(yè)大市，分別位居全國第九和第四，2023年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值合計達到72460.06億元。

（二）上海與蘇州

上海與蘇州位于長三角城市群，地處長江入?？?。兩市的總面積為14997.82平方公里，截至2023年末常住人口合計達到3783.25萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值合計達到71872.06億元。上海與蘇州更是全國的工業(yè)領(lǐng)頭羊，分別位居全國的第三和第二，2023年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值合計達到83743.47億元。

雙城比較：廣佛同城與滬蘇同城的異同

總的來看，都市圈同城化地區(qū)普遍具有地域相鄰、交通相連、產(chǎn)業(yè)相融和政策相通等特征，在廣佛、滬蘇之間的表現(xiàn)更為典型。這兩大“最同城”的樣板之間既異曲同工，又各有千秋。

（一）異曲同工

一是地緣相近。無論是廣州與佛山的天然毗鄰，還是上海與蘇州的緊密相依，地緣相近為兩地的同城化進程奠定了天然的空間基礎(chǔ)。

廣州與佛山的接壤邊界線達到197公里，自然地域空間幾乎連為一體；而且兩市的中心城區(qū)相距僅約20公里，從佛山市中心前往廣州市中心，乘坐地鐵廣佛線僅需約半小時。

上海與蘇州也相互毗鄰，從上海虹橋站到蘇州北站高鐵23分鐘可達，駕車通過高速公路也可在1小時內(nèi)到達。

二是人緣相親。廣州與佛山、上海與蘇州皆在歷史的長河中沉淀出同宗同源的文化特質(zhì)，人緣相親為兩地的同城化進程注入了充沛的人文活力。

三是交通相連。廣州與佛山、上海與蘇州之間均擁有多層次立體化交通體系，無論是軌道交通、公路交通、航空運輸還是水路運輸，交通相連為兩地的同城化進程帶來了頻繁的往來交流。

四是產(chǎn)業(yè)相融。廣州與佛山、上海與蘇州之間均通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和科技創(chuàng)新合作，攜手打造世界級產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新集群，產(chǎn)業(yè)相融為兩地的同城化進程提供了堅實的連接保障。

廣州與佛山在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面存在一定的耦合性，特別是根據(jù)中國民營經(jīng)濟研究會等機構(gòu)發(fā)布《2024中國民營經(jīng)濟百強產(chǎn)業(yè)集群研究報告》，廣州、深圳、佛山、東莞等12個產(chǎn)業(yè)集群上榜百強，入選總數(shù)排在全國前三；在科技創(chuàng)新合作方面，廣州與佛山同處廣深港科創(chuàng)走廊，在世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）預(yù)先發(fā)布《2024年版全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）》中，深圳—香港—廣州集群位列全球科技創(chuàng)新集群第二。

上海與蘇州之間在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面的合作更加深入，特別是在生物醫(yī)藥領(lǐng)域，上海張江與蘇州工業(yè)園區(qū)攜手打造出世界級的產(chǎn)業(yè)集群；在科技創(chuàng)新合作方面，上海與蘇州同處長三角G60科創(chuàng)走廊，在世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)報告》中，從2017年到2021年，上海排名從第19位上升至第八位、蘇州排名從第100位上升至第63位；2022年首次將上海—蘇州作為一個科技創(chuàng)新集群進行排名、位列全球第六位，2023年、2024年上海—蘇州均位居全球第五位。

五是政策相通。廣州與佛山、上海與蘇州之間均積極制定促進同城化發(fā)展的政策措施，努力從政府、企業(yè)、社會層面相向而行，政策相通為兩地的同城化進程謀劃了系統(tǒng)的頂層設(shè)計。

廣州與佛山兩地政府在兩市全域以及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等方面制定了一系列政策措施，為廣佛同城化提供了政策支持。

上海與蘇州也在不同層面推進政策協(xié)同，但相對而言以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（上海青浦—蘇州吳江）、虹橋國際開放樞紐“一核兩帶”（上海、蘇州、嘉興）、嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈（上海嘉定—蘇州昆山、太倉）等次級區(qū)域的謀劃為主，缺乏專項領(lǐng)域的謀劃，謀劃時間也相對較晚。

（二）各有千秋

一是通勤人口規(guī)模不同。通勤是現(xiàn)代城市生活的重要特征，同城效應(yīng)也是以通勤時間為尺度衡量的，通勤人口是指居住地或工作地至少一端在研究區(qū)域內(nèi)的通勤者。廣州與佛山、上海與蘇州之間的通勤人口規(guī)模存在顯著差異。

根據(jù)《2023年廣州市交通發(fā)展年度報告》，廣州與佛山之間每日出行需求高達185萬人次，占大灣區(qū)城市間出行總量的27.0%；大灣區(qū)跨城通勤人口總量達到128.3萬人，其中廣佛跨城通勤人口35.8萬人，占灣區(qū)城市間通勤總量的27.9%。

根據(jù)《2024上海大都市圈通勤報告》，長三角各城市之間通勤聯(lián)系總量約101.4萬人，其中上海與蘇州之間的通勤聯(lián)系總量排名第一，約9萬人。

二是產(chǎn)業(yè)協(xié)作方式不同。廣州與佛山、上海與蘇州之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作都非常緊密，但是從具體的協(xié)作方式來看，還是存在顯著差異。

廣州與佛山兩地的產(chǎn)業(yè)互補性相對更強，廣州制造業(yè)以基礎(chǔ)工業(yè)和重工業(yè)為主，形成了新一代電子信息、綠色石化、汽車制造、生物醫(yī)藥等支柱產(chǎn)業(yè)；佛山制造業(yè)以輕工業(yè)為主，形成了泛家居、汽車及新能源、食品飲料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，兩市制造業(yè)相互協(xié)作，更多是優(yōu)勢互補格局。

上海與蘇州兩地的產(chǎn)業(yè)競合性相對更強，上海的10個千億級產(chǎn)業(yè)集群與蘇州的10個千億級產(chǎn)業(yè)集群中，都涵蓋了高端裝備制造、生物醫(yī)藥、新能源汽車、電子信息、化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，兩市制造業(yè)既有合作，也有競爭。

三是科技創(chuàng)新實力不同。廣州與佛山、上海與蘇州盡管都是科技創(chuàng)新高地，都擁有一定數(shù)量的高校、科研院所和創(chuàng)新平臺，但是在創(chuàng)新實力和創(chuàng)新驅(qū)動方面還是存在一些差異。

廣州是粵港澳大灣區(qū)綜合性國家科學(xué)中心主要承載區(qū)，擁有84所高校（本科39所、?？?5所），擁有廣州實驗室這一國家實驗室以及眾多大科學(xué)裝置和全國重點實驗室。相對而言，佛山的科技實力較弱，擁有13所高校（本科2所、?？?1所）。從研發(fā)支出強度來看，2023年廣州和佛山研發(fā)經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別達到3.3%和2.6%，同期全國平均水平為2.64%，佛山還略低于全國平均水平。

上海是張江綜合性國家科學(xué)中心所在地，擁有69所高校（本科40所、?？?9所），擁有張江實驗室、浦江實驗室、臨港實驗室三大國家實驗室，以及眾多大科學(xué)裝置和全國重點實驗室。相對而言，盡管蘇州一度被視為“高?；哪?rdquo;，但事實上蘇州已經(jīng)引進了一大批科研機構(gòu)，集聚了25所高校（本科8所、?？?7所），中科院在蘇州設(shè)立了34家載體機構(gòu)（包括2家中科院建制研究所），蘇州實驗室也躋身國家實驗室行列。從研發(fā)支出強度來看，2023年上海和蘇州的研發(fā)經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別達到4.4%和4.1%，已經(jīng)高于發(fā)達國家和地區(qū)的平均水平。

四是同城規(guī)劃體系不同。廣州與佛山、上海與蘇州的合計面積都超過1萬平方公里，在如此大的空間尺度上推進同城化，除了全域做好市域謀劃之外，還需要謀劃次級區(qū)域。

根據(jù)《廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，提出在廣佛197公里長的邊界兩側(cè)，選取629平方公里極具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域，合力建設(shè)包括“1個先導(dǎo)區(qū)和4個片區(qū)”的高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)，“1”先導(dǎo)區(qū)為廣州南站—佛山三龍灣—廣州荔灣海龍片區(qū)，“4”片區(qū)為荔灣—南海、南沙—順德、白云—南海、花都—三水試驗區(qū)，逐步實現(xiàn)廣佛全域同城化。

如前所述，上海與蘇州之間除了嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈之外，缺乏同城化重點地區(qū)的系統(tǒng)謀劃，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、虹橋國際開放樞紐“一核兩帶”都涉及上海、蘇州、嘉興，并非是蘇滬同城發(fā)展的專題區(qū)域。

五是推進體制機制不同。同城化的推進除了市場和社會的自發(fā)行動，還離不開強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，廣州與佛山、上海與蘇州之間的體制機制各不相同。

廣州與佛山同處廣東省，兩市之間的行政層級差別不大，溝通協(xié)調(diào)相對順暢，已形成“黨政四人領(lǐng)導(dǎo)小組—市長聯(lián)席會議—分管副市長工作協(xié)調(diào)會議—專責(zé)小組”多層次同城化協(xié)調(diào)機制。針對試驗區(qū)啟動區(qū)建設(shè)，提出項目建設(shè)共擔(dān)共享機制，由兩市國資企業(yè)投資成立一體管理、聯(lián)合開發(fā)運營機構(gòu)，成立“廣佛投資發(fā)展有限公司”，推進有為政府和有效市場相互結(jié)合。

上海與蘇州分屬兩個省市，并且一個是直轄市、一個是地級市，溝通協(xié)調(diào)成本相對較高。同時，兩市之間尚未建立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈的推進機制相對松散，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、虹橋國際開放樞紐“一核兩帶”都更多著眼于“一體化”而非“同城化”。

雙城示范：滬蘇與廣佛同城化對國內(nèi)同城化地區(qū)的啟示

通過對廣州與佛山、上海與蘇州這兩大“最同城”的樣板剖析，對于國內(nèi)其他類似地區(qū)而言，推進同城化發(fā)展要注重抓好五個方面。

（一）交通銜接是基礎(chǔ)

要加大對于交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高交通運輸效率，將時間距離壓縮到1小時以內(nèi)。方便人員和貨物往來。要充分利用干線鐵路提供城際列車服務(wù)，優(yōu)先利用既有線網(wǎng)資源開行市域（郊）列車，沿通勤客流主廊道有序新建市域（郊）鐵路，推動小編組、公交化運營。要探索中心城市軌道交通向周邊城鎮(zhèn)延伸，鼓勵采用大站直達等?？糠绞?。要推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，實現(xiàn)“零距離”換乘和一體化服務(wù)。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)作是關(guān)鍵

要加強跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，明確各自的產(chǎn)業(yè)定位與分工，加強創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展和協(xié)同互補。作為“一主”的中心城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能。作為“一輔”的毗鄰城市要發(fā)揮比較優(yōu)勢、主動承接功能轉(zhuǎn)移，形成以先進制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同開展“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等協(xié)作，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。

（三）科技創(chuàng)新是動力

要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的核心動力作用，以創(chuàng)新資源共建共享為切入點，優(yōu)化科創(chuàng)資源配置，更好形成科技創(chuàng)新共同體。作為“一主”的中心城市要注重強化科技創(chuàng)新策源功能，進一步推動大型科研儀器和設(shè)備對外開放，支持大院大所跨區(qū)域發(fā)展，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)組建跨區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)合體，優(yōu)化提升技術(shù)交易平臺。作為“一輔”的毗鄰城市要積極借助中心城市科創(chuàng)資源，更好承接科創(chuàng)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。特別是要共同謀劃跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)基金，共同支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

（四）統(tǒng)一市場是支撐

要著力打破區(qū)域分割與邊界效應(yīng)，積極推動商品、服務(wù)、要素、場景的跨區(qū)域高效配置，特別是資本、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的自由流動，探索打造區(qū)域性統(tǒng)一市場。要推動準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一體化，加快實現(xiàn)涉企審批流程標(biāo)準(zhǔn)化和信息互聯(lián)共享，加強監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)銜接和執(zhí)法協(xié)作。要優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，促進教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老等優(yōu)質(zhì)資源共享。要推動政務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，聯(lián)合制定同城化無差別受理事項清單，加快實現(xiàn)高頻政務(wù)事項跨城市“一網(wǎng)通辦”。

（五）體制機制是保障

要充分發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用、國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，在協(xié)同推動都市圈發(fā)展規(guī)劃落地實施的基礎(chǔ)上，研究建立健全都市圈同城化推進機制，推動規(guī)劃統(tǒng)一編制、項目統(tǒng)籌布局、政策協(xié)同制定，探索建立同城化平臺公司。要選取條件較好的地區(qū)作為同城化的先行區(qū)，率先打造同城化的“試驗田”。要充分發(fā)揮企業(yè)和社會的力量，吸引一批優(yōu)質(zhì)市場機構(gòu)作為同城化合伙人，定期推出投資機會清單，凝聚更多的主體成為同城化的推動者、實踐者、受益者。

（李敏系華略智庫研究員，夏驥系華略智庫CEO、長三角研究院院長）