紐約是國際發(fā)展水平名列前茅的城市，也是上海借鑒對標(biāo)的目標(biāo)之一?；仡櫧话倌甑默F(xiàn)代化城市建設(shè)經(jīng)驗可以看到，紐約城市規(guī)劃不斷創(chuàng)新，注重公眾參與，讓市民發(fā)出自己的聲音。

上世紀(jì)60年代，紐約市制定了區(qū)劃法規(guī)，作為城市規(guī)劃的一項靈活使用的工具，讓市民建房、開店等行為有便捷的規(guī)定可以遵循。隨著城市發(fā)展中新問題的出現(xiàn)，區(qū)劃法規(guī)不斷修訂，主管部門編制公眾讀本，向社會推介。

最近，紐約市城市規(guī)劃局編著的《紐約市區(qū)劃手冊（2018版）》（下稱《區(qū)劃手冊》）由上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院組織翻譯，由上海科學(xué)技術(shù)出版社出版。從這本書中，可以看到紐約的城市建設(shè)演變，也可以看到他們對規(guī)劃成敗的經(jīng)驗總結(jié)。

紐約是怎么做的

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院詳規(guī)分院副院長、《區(qū)劃手冊》的主要譯者之一黃倩蓉告訴第一財經(jīng)，紐約的城市規(guī)劃，總體上非常有前瞻性。區(qū)劃的演變歷史見證了紐約200多年的城市發(fā)展史，它始終在為城市解決棘手問題提供支持。

紐約區(qū)劃法是美國最早的一版區(qū)劃法規(guī)，誕生于1916年。19世紀(jì)末，由于大量人口遷入，紐約中心城區(qū)過于擁擠，衛(wèi)生健康問題頻發(fā)，城市品質(zhì)急劇下降。當(dāng)時開發(fā)商拿到一個地塊，會盡可能地建最低的層高，以塞進更多住宅套戶。

城市快速擴張，必須要有法律來規(guī)范城市土地開發(fā)利用，才能讓城市的發(fā)展更有序。經(jīng)過二三十年的公共討論，紐約出臺了區(qū)劃法，對土地開發(fā)進行規(guī)范。比如，規(guī)定什么樣的地區(qū)允許或禁止發(fā)展工業(yè)，什么樣的地區(qū)要進一步地集聚商業(yè)等。

“還有另一個有趣的契機”，黃倩蓉說，“當(dāng)時紐約的建筑設(shè)計施工能力增強，建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計水平已經(jīng)非常高，樓宇可以建到100多米高。城市突然涌現(xiàn)大量高層建筑，導(dǎo)致新的問題出現(xiàn)。高層樓宇會遮擋到周邊其他建筑，在通風(fēng)、采光等方面產(chǎn)生影響?！?/p>

應(yīng)對這類問題，區(qū)劃法規(guī)對城市整體的建筑形態(tài)、風(fēng)貌和建設(shè)強度等，給出明確的規(guī)范，保護高層樓宇周邊私有產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，保護大眾健康福祉不受開發(fā)建設(shè)的影響。

“如果現(xiàn)在我們?nèi)ゼ~約，在華爾街或下城附近能看到大量的樓宇，都是在1916年區(qū)劃法規(guī)的規(guī)范之下建設(shè)的。樓宇越來越高，但和街道保持比較好的關(guān)系，退界合理，留出了很好的視野去看天空。走在曼哈頓島上，不會覺得高樓林立讓人很壓抑，永遠都是一眼望出去能夠看到陽光、日落，看到濱水區(qū)的景色?！秉S倩蓉說。

現(xiàn)行紐約區(qū)劃法規(guī)則是1961年制訂的，充分體現(xiàn)了在人們更加追求效率的時期，城市應(yīng)該擁有現(xiàn)代化的生活方式和交通方式。

紐約地鐵建設(shè)很早，城市主要通勤方式曾經(jīng)是地鐵和馬車，極少數(shù)人開小汽車。到上世紀(jì)50年代，小汽車大量涌入，城市也開始進一步擴張。柯布西耶的“光輝城市”思想對紐約城市發(fā)展有很大的影響，人們開始認(rèn)為高密度的城市應(yīng)該有更多開放空間。

經(jīng)過近十年的城市研究，1961年版區(qū)劃法規(guī)出臺，并沿用至今。法規(guī)更多地運用城市規(guī)劃土地管控手段，比如容積率，即單幅地塊上的總建設(shè)量。另一方面，進一步將通勤效率納入考慮。鼓勵在地塊中留出大量開放空間，建筑在局部可以建得更高，以便建設(shè)更多的公園和廣場。

不過，城市公共空間雖然多了，但也造成城市建筑和街道的疏離。生活在紐約下城西區(qū)的簡·雅各布斯提出，城市的發(fā)展方式造成大量公共空間沒有人氣，使其成為不安全的城市隱患空間，傳統(tǒng)的建筑風(fēng)貌漸漸失去。因此，上世紀(jì)80年代，區(qū)劃法修編，納入歷史保護、城市肌理、街道界面、街景環(huán)境等因素，向人本主義的思想回歸。

黃倩蓉強調(diào)，自上世紀(jì)六十年代起，紐約認(rèn)為傳統(tǒng)的住宅、商業(yè)、工業(yè)分區(qū)不足以解決特定地區(qū)的復(fù)雜問題。在很多具體的地區(qū)，它劃定了具體的單元，展開定制化的設(shè)計。

“比如時報廣場周邊地區(qū)，聚集了很多劇院，商業(yè)氛圍濃厚，有一批很有標(biāo)志性的顯示屏。這一方面是產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的發(fā)展成果，另一方面，顯示屏也是在區(qū)劃的要求下，以保護城市特定的風(fēng)貌為前提，按要求設(shè)置的，區(qū)劃起到了非常好的保護強化作用，鼓勵市場持續(xù)進行集聚。”黃倩蓉說。

上世紀(jì)80年代起，紐約城市規(guī)劃重新回歸到人本主義的思考，更加注重城市肌理，持續(xù)在應(yīng)對城市中的新問題。比如，在大量快餐店迅速占領(lǐng)市場的時候，紐約決定保護社區(qū)化的、出售健康食品的小商店。社區(qū)小店大多是市民個體經(jīng)營的，因此區(qū)劃法規(guī)要為他們的持續(xù)運營提供支持。

直到現(xiàn)在，區(qū)劃法規(guī)還在應(yīng)對氣候災(zāi)害風(fēng)險防御、持續(xù)上漲的租金、為外來移民和中低收入人群等提供可承擔(dān)的包容性住房、在城市中鼓勵健康的生活方式等方向努力。

成敗經(jīng)驗值得上海借鑒

“紐約面臨的一些綜合性的問題，和上海是有相似之處的?！秉S倩蓉提到，像公共衛(wèi)生健康、環(huán)境與景觀、保障性住房、城市中心商務(wù)區(qū)的再開發(fā)等，都在新版《區(qū)劃手冊》關(guān)注的范圍內(nèi)。

黃倩蓉告訴記者，以前的紐約城市總體規(guī)劃曾經(jīng)具有高度的執(zhí)行性。比如，紐約最早確定了整個城市的格網(wǎng)形態(tài)，確定在整個下城即華爾街地區(qū)建立集中的商業(yè)中心區(qū)，布局了周邊一系列功能，包括后來的中央公園等，實施效果和規(guī)劃設(shè)想高度一致。

但是城市整體形成之后，進入到了新的發(fā)展階段，目前整個城市大多數(shù)的地塊都是擁有自主產(chǎn)權(quán)的主體。每個地區(qū)可能不再由政府執(zhí)行具體的開發(fā)，而是由產(chǎn)權(quán)人自發(fā)參與，政府在重大項目和設(shè)施建設(shè)中予以投入、展開合作去推進發(fā)展。

黃倩蓉說，紐約經(jīng)過這么多年的建設(shè)，完成了大規(guī)模城市更新，現(xiàn)在已經(jīng)進入到成熟穩(wěn)步發(fā)展的階段，“已經(jīng)不再強調(diào)城市更新了”，但對很多問題都有過深刻的反思，也是犯過錯誤的。

紐約賓州（賓夕法尼亞）車站曾是一座很好的歷史建筑，品質(zhì)不亞于現(xiàn)在的中央車站。它建于1910年，見證了紐約20世紀(jì)前50年的發(fā)展和上世紀(jì)50年代的城際鐵路大衰退。對車站的去留，當(dāng)時紐約媒體和公眾有過一番大討論，最終業(yè)主單位還是在1963年將它拆除，新建了球場、高層大樓等。

賓州車站事件與其他一些支持歷史保護的聲音合流，助推了紐約地標(biāo)建筑保護法的通過。該法令市內(nèi)另一座主要鐵路車站——中央車站被保留下來。在保護城市歷史的浪潮中，簡·雅各布斯的對手羅伯特·摩西（Robert Moses）主導(dǎo)的紐約市發(fā)展計劃受到公眾質(zhì)疑，“下曼哈頓高速公路計劃”最終被取消。

士紳化或紳士化這個詞，最早也來自紐約。紐約城市更新在保護與發(fā)展的矛盾之間做過很多選擇。紐約大學(xué)周邊地區(qū)現(xiàn)在是紐約最貴的地區(qū)之一，主要是4~6層的聯(lián)排住宅（Townhouse），住著富裕居民。這一帶曾是密度高、人口集聚、品質(zhì)比較低的地區(qū)，在城市更新當(dāng)中，不可避免地出現(xiàn)了人口疏解、空間重建和提升品質(zhì)的做法，導(dǎo)致了原住民及文化的流失。紐約對這樣的問題也有過非常深刻的反思。

近年來，紐約的一些重點地區(qū)的更新比較成功，帶來了更強的活力。在時報廣場和帝國大廈東面，中央車站周邊的整片地區(qū)，打造了高能級的中央商務(wù)區(qū)。哈德遜廣場調(diào)車場以前是一片鐵路道場，現(xiàn)在上蓋開發(fā)，變成了綜合性的濱水商務(wù)區(qū)。利用更高的容積率，更好的周邊環(huán)境和交通設(shè)計，中央車站邊上一棟建于1910年代的樓宇，在完成重建之后，成為紐約市場價值最高、租金最高的辦公樓之一。

紐約是美國最早發(fā)展保障性住房的城市，上世紀(jì)八十年代就起步了。通過區(qū)劃法，紐約將保障性住房的建設(shè)目標(biāo)、數(shù)量和執(zhí)行方式等明確下來。近十年來，紐約提出了多個住房規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)。區(qū)劃法規(guī)明確保障性住房的建設(shè)要求，規(guī)劃技術(shù)手段提出獎勵措施，促進開發(fā)建設(shè)，保證建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

黃倩蓉還提到，促進疫情之后的經(jīng)濟復(fù)蘇，紐約通過區(qū)劃法的調(diào)整，促進中小企業(yè)進入城市中心區(qū)，幫助地區(qū)活力恢復(fù)。

她認(rèn)為，傳統(tǒng)上，中國的城市規(guī)劃是“自上而下”傳導(dǎo)的，現(xiàn)在的城市發(fā)展，自上而下是必不可少的。應(yīng)對城市越來越豐富、越來越多元的目標(biāo)和問題，也應(yīng)該結(jié)合自下而上的規(guī)劃，實現(xiàn)雙向傳導(dǎo)。進一步通過更多有效的規(guī)則制定，確保規(guī)劃的公平性，納入各行各業(yè)各方參與，共同去推進工作?！拔覀円黄苾H僅靠地產(chǎn)開發(fā)、資金平衡等相對簡單的老辦法，應(yīng)該意識到面對復(fù)雜的問題需要很多時間，陸續(xù)去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題?！?/p>

《紐約市區(qū)劃手冊(2018版)》

[美]紐約市城市規(guī)劃局 著

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 譯

上?？茖W(xué)技術(shù)出版社 2024年5月