在中國仍有較大舉債空間，而明年經(jīng)濟仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)之下，中央決定采取更加積極的財政政策，以推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

12月11日至12日，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議明確，明年要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障。增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”（即?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）底線。

赤字率破3%定了！

年底中央經(jīng)濟工作會議會為明年財政政策定調(diào)，但與前些年相比，這次相關(guān)表述更為直接明確，穩(wěn)定市場預(yù)期。其中，就包括明年提高財政赤字率。

所謂財政赤字率，是指財政赤字（全國一般公共預(yù)算支出大于收入的差額）規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。赤字率越高，財政赤字規(guī)模越大，財政越積極。

中國自2008年以來一直采取積極財政政策，但名義上赤字率絕大多數(shù)年份并未突破3%，3%也被視為財政紀律的心理防線，但實際并無科學(xué)依據(jù)。不過面對疫情沖擊，疊加外部嚴峻形勢，2020年至2023年連續(xù)三年名義上赤字率均突破3%，2024年赤字率則按3%來安排。

此次會議明確明年提高財政赤字率，專家分析這意味著明年赤字率將超過3%。從目前機構(gòu)普遍預(yù)測來看，多數(shù)預(yù)計明年赤字率可能會定在3.5%~4%，也有人建議超過4%。目前赤字率最高的年份是2023年，為3.8%。

財政政策更積極，一個關(guān)鍵指標就是全國一般公共預(yù)算支出規(guī)模越大，較上一年保持一定增速。但由于近些年受經(jīng)濟下行、房地產(chǎn)市場低迷等影響，稅收增長放緩，今年稅收甚至出現(xiàn)下滑，要想保持一定力度的支出，就需要增加赤字規(guī)模，提高赤字率，最終通過發(fā)行政府債券來彌補赤字。

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒認為，公眾主要根據(jù)赤字率指標而非綜合指標來判斷財政政策積極程度，赤字率信號意義顯著，提高赤字率有利于穩(wěn)定預(yù)期和信心。在目前中國經(jīng)濟的體量下，1個百分點的赤字率約為1.3-1.4萬億元，3.5%和4%的赤字率分別對應(yīng)2025年的赤字為4.8萬億和5.5萬億，實際增加赤字絕對規(guī)模相差并不大，但信號意義和穩(wěn)定預(yù)期的意義卻相差甚遠。因此建議赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

“赤字規(guī)模中大概率仍是中央國債為主，通過轉(zhuǎn)移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩(wěn)定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好‘三保’工作。”羅志恒告訴第一財經(jīng)。

渣打銀行大中華及北亞區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家丁爽告訴第一財經(jīng)，明年財政赤字率肯定會擴張，不過它只是財政政策發(fā)力的一部分，釋放財政積極信號作用更加顯著，但官方也一直避免赤字過高帶來負面影響，因此目前市場普遍預(yù)計明年赤字率在3.5%~4%是比較合理的范圍。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng)，財政政策逆周期調(diào)節(jié)“超常規(guī)”，可能首要體現(xiàn)在較大幅度上調(diào)赤字率，預(yù)計明年赤字率或從今年的3%上調(diào)至4%左右。在更為積極的財政政策下，預(yù)計2025年全國一般公共預(yù)算支出會達到30萬億元左右，同比增長6%。

增發(fā)超長期特別國債

財政政策擴張的另一個重要觀察窗口，就是動用非常規(guī)政策工具，其中就包括2024年發(fā)行了1萬億元超長期特別國債，以及2020年應(yīng)對疫情的抗疫特別國債。

今年1萬億元超長期特別國債中，7000億元用于“兩重”（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)）領(lǐng)域，3000億元用于“兩新”（設(shè)備更新和消費品以舊換新）領(lǐng)域。

而此次會議明確，增加發(fā)行超長期特別國債，這意味著明年超長期特別國債發(fā)行規(guī)模將超過1萬億元。

中國銀河證券首席經(jīng)濟學(xué)家章俊告訴第一財經(jīng)，近年以來，伴隨“土地財政”轉(zhuǎn)向，地方政府投資效率和可投資項目標的持續(xù)降低，依靠專項債持續(xù)加碼的常規(guī)逆周期財政調(diào)節(jié)政策出現(xiàn)效率遞減。因此，今年中央推出了超長期特別國債工具，2025年超長期特別國債發(fā)行規(guī)?；?qū)⑦M一步提升，預(yù)計會在今年1萬億元基礎(chǔ)上提升至1.5萬億-2萬億元左右，支持方向也將在“兩重、兩新”基礎(chǔ)上拓展至教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社保和民生領(lǐng)域，將“惠民生”和“促消費”更好結(jié)合。

王青分析認為，明年超長期特別國債發(fā)行規(guī)模預(yù)計會從今年的1萬億提高至1.5至2萬億，除繼續(xù)支持“兩重”投資外，對“兩新”的支持力度會從今年的3000億加大到6000億左右。這將對2025年擴投資、促消費形成強有力地支撐。

章俊表示，在擴內(nèi)需、促銷費方面，今年推出的消費品以舊換新政策目前已經(jīng)取得顯著成效，明年消費補貼政策仍有延續(xù)的必要性和可行性，補貼范圍可進一步拓展至更新需求較大、換新周期較短的消費電子、服務(wù)消費領(lǐng)域等。

除了超長期特別國債外，官方此前明確，將發(fā)行特別國債支持工、農(nóng)、中、建、交、郵儲6家國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本。這不僅能夠提升銀行的穩(wěn)健經(jīng)營能力，而且可以發(fā)揮資本的杠桿撬動作用，增強信貸投放能力，進一步加大服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的力度，為推動宏觀經(jīng)濟持續(xù)回升向好、提振市場信心提供更加有力地支撐。

接受采訪的專家普遍預(yù)計，明年上述發(fā)行特別國債支持國有大行補充核心一級資本政策將落地，發(fā)債規(guī)?？赡茉?萬億元左右。

專項債發(fā)行規(guī)模破4萬億元

在衡量積極財政政策力度時，除了赤字和特別國債之外，地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模和使用范圍等也是一大關(guān)鍵點。

近些年專項債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過3萬億元，其中今年實際發(fā)行新增專項債額度約4萬億元。上述會議明確增加地方政府專項債券發(fā)行使用，意味著明年專項債額度大概率超過4萬億元。

目前接受采訪的多位專家預(yù)計，明年新增專項債額度預(yù)計在4.5萬億元左右。其中8000億元已經(jīng)明確用于置換存量隱性債務(wù)。

財政部部長藍佛安近期公開表示，明年將擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。

為了支持房地產(chǎn)穩(wěn)定，近期專項債投向擴大至可支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房。因此明年在這方面額度如何安排備受關(guān)注。

丁爽認為，專項債支持上述房地產(chǎn)穩(wěn)定領(lǐng)域的額度大概率不會機械設(shè)定一個具體額度，而是基于地方政府依據(jù)當?shù)鼐唧w情況來確定具體額度。

專項債用于收儲閑置土地相關(guān)政策正逐步明晰，比如自然資源部上個月公開了《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確了各地通過專項債收購閑置土地流程、重點，核心是借此減少市場存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強地方政府和企業(yè)資金流動性、促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

而考慮當前已建待售的住房相對較多，允許專項債收購存量商品房用作各地的保障性住房，既可以消化存量商品房，促進房地產(chǎn)市場的供需平衡，又可以優(yōu)化保障房的供給，滿足廣大中低收入人群的住房需求。

當然，專項債無論是用于回收閑置土地、土地儲備或收購存量商品房，均要堅守項目收益覆蓋融資本金利息這一底線，以防范風(fēng)險。

除了專項債拓寬范圍，適當擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例外，國家發(fā)改委和財政部正開展項目審核自主權(quán)試點，給予一些省份更大的項目審核自主權(quán)，并實施續(xù)建項目“綠色通道”等，以提高專項債資金使用效益。

此次會議還提出，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。羅志恒認為，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，財政政策重點從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費并重。投資和消費同等重要，關(guān)鍵是投資方向的問題。