2月13日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》的批復(fù)，原則同意自然資源部審查通過的《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（下稱“武漢新版總規(guī)”）。至此，國內(nèi)主要城市的國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）已全部出爐。

多位區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，武漢新版總規(guī)最大亮點(diǎn)是明確了武漢作為綜合交通樞紐城市的“國際性”地位，以國際眼光定位武漢。而縱觀武漢、成都、南京、杭州、鄭州等新一線城市，各城市新版總體規(guī)劃在戰(zhàn)略定位、生態(tài)治理、空間布局等方面呈現(xiàn)出鮮明的差異化特征。

明確五大國家級(jí)中心城市

新版總規(guī)明確，武漢的城市定位為：湖北省省會(huì)，中部地區(qū)的中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市。武漢的城市核心功能是：中部經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、商貿(mào)物流中心、對(duì)外交往中心以及長江中游航運(yùn)中心。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長秦尊文認(rèn)為，新版總規(guī)沒有提武漢是“國家中心城市”，而是與2010版總規(guī)的提法一樣，仍然是中部地區(qū)的中心城市，這一點(diǎn)是不及預(yù)期的。

2016年12月26日，國務(wù)院正式批復(fù)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》中首次明確提出，支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市。不過，在2024年5月27日，中共中央政治局召開會(huì)議審議的《新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)加快崛起的若干政策措施》中，未見“支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市”的相關(guān)表述。

無論是武漢新版總規(guī)，還是《鄭州市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》亦未提及國家中心城市的定位，給予武漢的城市定位是中部地區(qū)的中心城市，給予鄭州的城市定位是中部地區(qū)重要的中心城市。

秦尊文認(rèn)為，從已經(jīng)批復(fù)的各大城市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）來看，只保留了北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，以及廣東省省會(huì)廣州市這5座城市的“國家中心城市”的城市定位，包括成都、南京、杭州、沈陽在內(nèi)的其他城市則強(qiáng)調(diào)了其在所在區(qū)域的中心城市的地位，“5個(gè)國家級(jí)中心城市，若干個(gè)區(qū)域級(jí)中心城市或區(qū)域級(jí)重要的中心城市的格局可能會(huì)持續(xù)很長時(shí)間”。

在對(duì)區(qū)域中心城市的定位中，武漢沒有使用“重要的”這一定語。秦尊文表示，這通常代表“唯一性”，“重要的”通常就不是所在區(qū)域唯一的中心城市，去掉“重要的”，其地位反而更顯重要。這樣的城市定位既強(qiáng)調(diào)了武漢在中部地區(qū)的絕對(duì)龍頭地位，也體現(xiàn)了中央寄予武漢更多的厚望。

湖北省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長葉學(xué)平表示，對(duì)于武漢城市核心功能的表述，2010版總規(guī)雖涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)方面，但相對(duì)較為寬泛和籠統(tǒng)，沒有具體指出武漢在各個(gè)領(lǐng)域的核心功能和定位。近年來，武漢隨著在中部崛起和“雙循環(huán)”戰(zhàn)略中的重要作用日益凸顯，新版總規(guī)在表述武漢城市核心功能時(shí)更加具體和明確。尤其凸顯了科技創(chuàng)新功能，武漢2010版總規(guī)未明確科技創(chuàng)新核心地位，僅提出“科教基地”概念。新版總規(guī)將“科技創(chuàng)新中心”列為五大核心功能之一，要求依托東湖科學(xué)城等載體，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化與新興產(chǎn)業(yè)布局，反映國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略下武漢的科技樞紐定位，與北京、上海等城市形成差異化分工。

武漢交通樞紐地位再升級(jí)

對(duì)比2010版總規(guī)中“全國重要的綜合交通樞紐”的描述，新版總規(guī)中，武漢上升為“國際性綜合交通樞紐城市”。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、盤古智庫學(xué)術(shù)委員葉青表示，新版總規(guī)對(duì)武漢交通樞紐的定位更加強(qiáng)調(diào)“國際性”，這是國家層面從國際視角對(duì)武漢交通區(qū)位定位的升級(jí)，也符合“增強(qiáng)中部地區(qū)打造內(nèi)陸地區(qū)出?？诟偁幜?rdquo;的新時(shí)代要求。

葉學(xué)平表示，武漢是我國經(jīng)濟(jì)地理的中心，地處長江中游，是華中地區(qū)的核心城市，這為武漢打造國際性綜合交通樞紐提供了得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢‌。武漢也是全國的高鐵中心，是“七射十一縱”的高速公路網(wǎng)絡(luò)和“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)的重要節(jié)點(diǎn)，能夠快速連通國內(nèi)各大城市‌。新的規(guī)劃，意味著武漢將在全球交通網(wǎng)絡(luò)中扮演更加重要的角色。

葉青認(rèn)為，武漢建設(shè)國際性綜合交通樞紐城市主要有三大抓手，分別是武漢陽邏港、中歐班列（武漢）、天河機(jī)場與花湖機(jī)場航空“雙樞紐”。

據(jù)了解，武漢陽邏港已開通40余條多式聯(lián)運(yùn)通道和30余條集裝箱航線，港口航線西接中歐班列，東聯(lián)國際直航，服務(wù)范圍覆蓋全球120多個(gè)國家、200余個(gè)城市，年集裝箱吞吐量超過230萬標(biāo)箱，進(jìn)出口貨物總量占湖北全省比重65％，外貿(mào)集裝箱運(yùn)輸量占全省比重80％，集裝箱中轉(zhuǎn)量十年增長6.4倍。

本月11日，中歐班列（武漢）陽邏港第二始發(fā)站實(shí)現(xiàn)首發(fā)，實(shí)現(xiàn)了鐵路與水路的“無縫銜接”，將提升班列運(yùn)行效率，滿足更多企業(yè)發(fā)運(yùn)、裝卸及中轉(zhuǎn)的需要，降低企業(yè)綜合物流成本，促進(jìn)湖北與“一帶一路”沿線國家的互聯(lián)互通。

2024年，中歐班列（武漢）折算發(fā)運(yùn)1008列、計(jì)83500TEU，貨值183.84億元、同比增長9.43%，其中，去程發(fā)運(yùn)514列、同比增長37.43%，開行量再創(chuàng)歷史新高。目前，中歐班列（武漢）共有57條穩(wěn)定的跨境運(yùn)輸線路，輻射歐亞大陸40個(gè)國家、119個(gè)城市和地區(qū)。

航空雙樞紐方面，2024年，武漢天河機(jī)場旅客吞吐量達(dá)3140.6萬人次，歷時(shí)8年重回中部第一，武漢由此躋身全國航空運(yùn)輸?shù)谑?。而且，隨著天河機(jī)場“三航站樓+三跑道”時(shí)代的到來，未來可服務(wù)年旅客6300萬人次。花湖機(jī)場國際貨運(yùn)航線網(wǎng)絡(luò)布局也摁下“快進(jìn)鍵”，累計(jì)開通國際貨物航線37條，去年全年完成貨郵吞吐量102.5萬噸，排名中部第一、全國第五。

武漢政府工作報(bào)告提到，2025年武漢將打造海陸空三條絲綢之路重要節(jié)點(diǎn)。推進(jìn)江北鐵路香爐山站改擴(kuò)建、陽邏港西港區(qū)多式聯(lián)運(yùn)一期等項(xiàng)目建設(shè)，加快建設(shè)長江中游航運(yùn)中心，爭創(chuàng)中歐班列（武漢）集結(jié)中心。聯(lián)動(dòng)建設(shè)花湖國際自由貿(mào)易航空港，打造國際航空客貨運(yùn)“雙樞紐”。

此外，對(duì)比2010版總規(guī)，武漢新版總規(guī)還強(qiáng)調(diào)了安全發(fā)展和區(qū)域協(xié)同。葉青認(rèn)為，新版總規(guī)更強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)安全格局，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。同時(shí)，因?yàn)橘x予了武漢中心城市、科創(chuàng)中心、樞紐中心、對(duì)外交往中心等核心功能，這些“中心”的建設(shè)都需要引進(jìn)大量人口和人才，所以新版總規(guī)沒有再提人口規(guī)模的控制紅線。

秦尊文認(rèn)為，新版總規(guī)沒有具體限制武漢主城區(qū)的人口規(guī)模，也是給武漢未來發(fā)展留下了適當(dāng)?shù)挠嗔?。截?023年末，武漢常住人口1377.40萬人。

葉學(xué)平表示，強(qiáng)調(diào)耕地保有量、生態(tài)保護(hù)紅線面積、用水總量等具體指標(biāo)是把糧食安全、生態(tài)安全、水資源安全放在了未來發(fā)展的突出位置，體現(xiàn)了國家對(duì)武漢可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全、水資源安全的高度重視。特別是通過嚴(yán)格控制用水總量，可以倒逼城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)高耗水、高污染行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)或淘汰退出，促進(jìn)水資源的節(jié)約和高效利用。

“國家對(duì)武漢國土空間開發(fā)保護(hù)的新要求，反映出我國城市發(fā)展理念正在由傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)的模式，向更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的綠色發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。”葉學(xué)平說。

區(qū)域中心城市差異化顯著

武漢、成都、南京、杭州、鄭州等新一線城市的新版總規(guī)都已對(duì)外發(fā)布，第一財(cái)經(jīng)記者發(fā)現(xiàn)，各城市的總體規(guī)劃在戰(zhàn)略定位、生態(tài)治理、空間布局等方面呈現(xiàn)出鮮明的差異化特征。

葉學(xué)平解讀稱，在交通樞紐功能上，成都側(cè)重強(qiáng)化國際航空樞紐和鐵路港建設(shè)，鄭州強(qiáng)化國際陸港功能，武漢更注重長江黃金水道與內(nèi)陸開放的結(jié)合。

產(chǎn)業(yè)空間布局上，杭州是“優(yōu)先保障科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展空間需求”、南京是“優(yōu)先保障科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展空間需求，提升產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的全球影響力，為推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供土地政策保障”，武漢的產(chǎn)業(yè)空間布局具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性、協(xié)同性和制造業(yè)主導(dǎo)特征。

“武漢新版總規(guī)同時(shí)涵蓋了先進(jìn)制造業(yè)布局優(yōu)化（增量）、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)（存量）、創(chuàng)新中心培育（平臺(tái)）三個(gè)層面，形成完整的產(chǎn)業(yè)空間保障鏈條。”葉學(xué)平說，相較之下，杭州、南京的政策更突出先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的雙輪驅(qū)動(dòng)。

各地總體規(guī)劃都把保護(hù)耕地放在突出位置。到2035年，武漢市規(guī)劃耕地保有量不低于341.79萬畝，其中永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于310.94萬畝。相比之下，成都市的總規(guī)中，耕地保有量為453.99萬畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積為416.64萬畝；鄭州市分別為283.11萬畝和208.52萬畝；杭州分別為174.41萬畝和145.16萬畝。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方面，武漢市將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積控制在1813.35平方公里以內(nèi)。相比之下，成都市的控制面積為2361.20平方公里，鄭州市為2074.69平方公里。武漢對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制相對(duì)嚴(yán)格，體現(xiàn)了對(duì)城市擴(kuò)展的謹(jǐn)慎態(tài)度。同時(shí)，相比鄭州和成都，武漢總規(guī)在水體保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面的強(qiáng)調(diào)尤為突出。

此外，各大城市都在因地制宜地破解超大城市治理難題。武漢的“一主四副”空間格局（主城區(qū)+光谷、車谷、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江新區(qū)四大副城），體現(xiàn)了超大城市從“單極擴(kuò)張”向“多中心組團(tuán)”轉(zhuǎn)型的探索，與對(duì)標(biāo)城市形成鮮明對(duì)比。

葉學(xué)平分析稱，對(duì)比成都生態(tài)導(dǎo)向的“公園城市”，武漢更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合與功能疏解。比如，光谷副城通過承接主城區(qū)的高校、科研機(jī)構(gòu)外溢資源，已形成“基礎(chǔ)研究—技術(shù)開發(fā)—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化”的創(chuàng)新閉環(huán)。反觀成都，其“三區(qū)三帶”布局以綠道串聯(lián)城鄉(xiāng)，側(cè)重生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，而武漢的產(chǎn)業(yè)功能布局更具“國家任務(wù)”屬性。

對(duì)比南京“擁江發(fā)展”的雙主城模式，武漢的跨江發(fā)展更注重“環(huán)湖集聚”。南京通過江南江北雙核聯(lián)動(dòng)推動(dòng)跨江融合，而武漢則以東湖科學(xué)城、嚴(yán)西湖生態(tài)城為載體，探索“科技創(chuàng)新+生態(tài)韌性”的協(xié)同路徑。這種模式與杭州“西溪濕地+未來科技城”的產(chǎn)文旅融合有相似之處，但武漢更強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)科研能力的提升。