近日，隨著《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》獲得國務(wù)院批復(fù)，全國22個超大特大城市在2035年前的國土空間總體規(guī)劃（下稱“2035版總規(guī)”）全部獲批，標(biāo)志著這些城市未來十年發(fā)展的空間藍圖繪就。

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南和各類開發(fā)建設(shè)保護活動的基本依據(jù)。經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的城市國土空間總體規(guī)劃，代表著國家對各城市性質(zhì)、功能定位、建設(shè)目標(biāo)等的總體要求，某種角度而言，體現(xiàn)出不同城市在全國發(fā)展大局中的作用和地位。

22個超大特大城市核心功能定位

第一財經(jīng)根據(jù)各城市2035版總規(guī)制表

根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果和中國城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)常住人口在1000萬以上的為超大城市，目前有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津共7座；城區(qū)常住人口在500萬~1000萬的為特大城市，目前有武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州共15座。

第一財經(jīng)記者綜合比較上述22個城市的2035版總規(guī)及舊版相關(guān)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，新版規(guī)劃呈現(xiàn)三大突出變化，包括：對各類“中心城市”的界定更精準(zhǔn)，體現(xiàn)城市性質(zhì)、定位差異的城市雁陣更清晰；設(shè)定城市定位、目標(biāo)更科學(xué)務(wù)實，既考慮經(jīng)濟體量，更重視發(fā)展質(zhì)量；更強調(diào)區(qū)域協(xié)同思維，力促解決發(fā)展不平衡問題。

“中心城市”種類、層級分明

統(tǒng)觀22大城市的2035版總規(guī)，外界很容易發(fā)現(xiàn)一大變化——“國家中心城市”變少了。

過去，至少有9個城市被當(dāng)作“國家中心城市”，包括北京、上海、天津、重慶、廣州、成都、武漢、鄭州和西安。在官方文件中，它們有的被直接認(rèn)定為“國家中心城市”，有的被賦予“建設(shè)國家中心城市”的目標(biāo)，民間對這兩類基本都認(rèn)可為“國家中心城市”。

而在國務(wù)院批復(fù)的2035版城市總規(guī)中，僅有北京、上海、天津、重慶、廣州5市保留了“國家中心城市”定位，成都、武漢、鄭州、西安4市則與這一頭銜無緣。

其中，早在2017年就獲批的北京、上海的總體規(guī)劃，雖然沒有“國家中心城市”的表述，但實際定位無疑是“中心之中心”——北京是首都、直轄市+四大“全國中心”（全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心），上海是直轄市+五大“國際中心”(國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心)。

天津、重慶、廣州被明確為“我國重要的中心城市”。其中，天津、重慶同為直轄市和國際性綜合交通樞紐城市，分別要發(fā)揮“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)”和“全國先進制造業(yè)基地、西部科技創(chuàng)新中心和對外開放門戶、長江上游航運中心”等功能。

廣州是5個“國家中心城市”中唯一的非直轄市。在2035版總規(guī)中，廣州還是國際性綜合交通樞紐城市和科技教育文化中心，要發(fā)揮“國際商貿(mào)中心、全國先進制造業(yè)基地、綜合性門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”等功能，足見它作為國家“南大門”的獨特而重要地位。

除了上述五大“國家中心城市”，另有14個城市也被冠以“中心城市”頭銜，不過都限于一定的區(qū)域范圍，可稱為“區(qū)域中心城市”。按照具體表述，這部分城市又可細(xì)分為兩個層級，即國家四大經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的中心城市和某個地區(qū)范圍內(nèi)的中心城市。兩者存在一定的交集，但通常來說前者范圍更大，可視為更高一級的“大區(qū)域中心城市”。

2035版總規(guī)顯示，杭州、南京、蘇州為“東部地區(qū)重要的中心城市”，武漢為“中部地區(qū)的中心城市”，鄭州為“中部地區(qū)重要的中心城市”，成都、西安為“西部地區(qū)重要的中心城市”，哈爾濱為“東北地區(qū)重要的中心城市”。此外，位于東北地區(qū)的沈陽被定位為“東北亞國際化中心城市”，位于西部地區(qū)的昆明被定位為“面向南亞東南亞的區(qū)域性中心城市”，二者是區(qū)域中心城市中僅有兩個面向國際的城市。

上述10個區(qū)域中心城市輻射的范圍更廣，可視為“大區(qū)域中心城市”。剩下4個相對“小”一些的區(qū)域中心城市，包括長沙、濟南、青島和大連。其中，長沙為“長江中游地區(qū)中心城市”，濟南為“黃河流域重要的中心城市”，青島、大連為“沿海重要的中心城市”。

不難發(fā)現(xiàn)，22大城市中，只有深圳、東莞、佛山3市沒有“中心城市”定位。其中，深圳的城市性質(zhì)為“經(jīng)濟特區(qū)、國家創(chuàng)新型城市、現(xiàn)代海洋城市、國際性綜合交通樞紐城市”，東莞、佛山均為“粵港澳大灣區(qū)重要的節(jié)點城市”。

從城市能級和經(jīng)濟體量來講，作為地級市的東莞、佛山，GDP總量在2024年27個萬億城市中也相對靠后，無緣“中心城市”尚屬合理；作為副省級城市和一線城市的深圳，GDP總量高居全國第三，為何也不能名列“中心城市”？

對此，一位區(qū)域經(jīng)濟研究專家對第一財經(jīng)分析，深圳在2035版總規(guī)中雖然不叫“中心城市”，實則“勝似中心城市”。因為，深圳有兩大獨一無二的定位——全國性經(jīng)濟中心、國家創(chuàng)新型城市；一項獨一無二的使命——建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)。在22大城市中，城市性質(zhì)包含“經(jīng)濟中心”的，只有上海(國際經(jīng)濟中心)和深圳(全國經(jīng)濟中心)；而中國特色社會主義先行示范區(qū)到2035年的發(fā)展目標(biāo)是：“成為我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例”。

“上述定位和使命決定了深圳也要發(fā)揮類似‘國家中心城市’的作用。”該專家表示，事實上，從近兩年深圳在提升交通樞紐地位、承擔(dān)對外交往功能、舉辦大型賽事等方面的表現(xiàn)來看，深圳已經(jīng)在朝著這個方向努力。

綜合以上分析可見，基于2035版總規(guī)，22個超大特大城市按照不同的性質(zhì)和定位，可以形成層級分明的雁陣。其中，北京、上海分別作為首都和五大“國際中心”，是當(dāng)之無愧的“領(lǐng)頭雁”；緊隨其后的是“國家中心城市”天津、重慶、廣州和“全國性經(jīng)濟中心”深圳；第三梯隊是杭州、武漢、成都、沈陽等10個“大區(qū)域中心城市”；長沙、濟南、東莞等剩余6個城市則組成第四梯隊。

城市定位差異的深層邏輯

城市國土空間規(guī)劃決定了一個城市的發(fā)展定位和目標(biāo)，沒有哪個城市不希望自己的定位更高，前景更遠(yuǎn)大。那么，頂層設(shè)計為何形成了目前的城市定位格局，這背后有著怎樣的深層邏輯？這個問題，可以從城市國土空間規(guī)劃的調(diào)整脈絡(luò)中找到答案。

以上文提到的“國家中心城市”“縮編”為例，為何在全國經(jīng)濟規(guī)模更大、城鎮(zhèn)化水平更高的今天，“國家中心城市”反而要減少？相關(guān)專家告訴記者，這其實體現(xiàn)了一種科學(xué)、務(wù)實的原則。因為，顧名思義，“國家中心城市”是要具備全國性綜合影響力、輻射力的城市，一些城市達不到這一要求，沒必要“硬”拔。比如，一度提出建設(shè)“國家中心城市”的成都、武漢、鄭州和西安，各自的GDP比蘇州還少，綜合影響力也主要局限于西部或中部地區(qū)，冠以“國家中心城市”之名，恐怕難以服眾。

除了科學(xué)、務(wù)實，2035版總規(guī)在設(shè)定各城市定位時，還尤其看重城市的發(fā)展質(zhì)量和對周邊區(qū)域的輻射帶動能力。在此標(biāo)尺下，一些發(fā)展質(zhì)量高、輻射能力強的城市脫穎而出，被賦予比同能級城市更重要的定位。

比如，近些年，深圳的發(fā)展速度和質(zhì)量都不錯，其城市定位便持續(xù)提升。在國家批復(fù)的各版城市規(guī)劃中，深圳由2000年的“經(jīng)濟特區(qū)、華南地區(qū)重要的經(jīng)濟中心”，到2010年成為“全國性經(jīng)濟中心城市和國際化城市”，再到2024年被賦予“全國性經(jīng)濟中心、國際性綜合交通樞紐城市、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”等，完成了“三級跳”。

再比如，最近以“科技六小龍”“火出圈”的杭州，在國務(wù)院批復(fù)的2016版總規(guī)中，只是“浙江省省會和全省經(jīng)濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一”；而在去年10月獲批的2035版總規(guī)中，杭州已躍居“東部地區(qū)重要的中心城市、國際性綜合交通樞紐城市”，要發(fā)揮“全國數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新中心和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、先進制造業(yè)基地、東部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、國際旅游目的地”等功能。2024年，杭州的數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值6305億元，僅次于京滬深，占全市GDP比重達28.8%。

與杭州相鄰的蘇州，更是以地級市身份拿下了“東部地區(qū)重要的中心城市、國際性綜合交通樞紐城市”定位，要發(fā)揮“全國先進制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、綜合型現(xiàn)代物流中心”等功能。蘇州的區(qū)域創(chuàng)新能力位居全國前列，2010年就被列入國家創(chuàng)新型試點城市，擁有國家科技型中小企業(yè)超2.5萬家、全國第一，國家高新技術(shù)企業(yè)超1.57萬家、全國第四。

成都、武漢、鄭州、西安分別拿到“大區(qū)域中心城市”的定位，也主要緣于這幾個城市在各自區(qū)域的發(fā)展質(zhì)量和輻射能力超群。其中，成都經(jīng)濟體量大，2024年GDP居全國城市第七，消費市場活躍；西安科創(chuàng)底子厚，制造業(yè)基礎(chǔ)強，以新能源汽車為代表的高技術(shù)制造業(yè)發(fā)展快。這兩個城市同為“西部地區(qū)重要的中心城市”，并收獲“西部經(jīng)濟中心、科技創(chuàng)新中心、對外交往中心、先進制造業(yè)基地”等功能定位。

鄭州的交通優(yōu)勢顯著，商貿(mào)、物流發(fā)達，近幾年又大力發(fā)展高技術(shù)制造業(yè)，過去兩年規(guī)模以上工業(yè)增速保持兩位數(shù)以上。在2035版總規(guī)中，鄭州不僅是“中部地區(qū)重要的中心城市”，還是“中部先進制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心、對外開放門戶和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地”。

武漢的定位為“中部地區(qū)的中心城市”，表述上比其他經(jīng)濟區(qū)域的中心城市少了“重要的”三字。有人認(rèn)為，“定語越少越重要”，表明武漢的城市地位更高。這雖然只是一種猜測，但其實有跡可循。

作為“九省通衢”，武漢在歷史上就是地位顯著的戰(zhàn)略要地，新中國成立后也是六大行政區(qū)之一中南地區(qū)的行政中心。在經(jīng)濟上，武漢目前是中部地區(qū)的絕對龍頭，2024年GDP超過2.11萬億元，比第二名鄭州高出6600億元。在2035版總規(guī)中，中部地區(qū)并無“國家中心城市”，綜合實力大幅領(lǐng)先的武漢，順理成章成為“中部地區(qū)的中心城市”。

相比之下，東部有3個“國家中心城市”（北京、上海、天津）和1個“全國性經(jīng)濟中心”（深圳），西部有1個“國家中心城市”（重慶）和1個“面向南亞東南亞的區(qū)域性中心城市”(昆明)，東北也有一個“東北亞國際化中心城市”（沈陽）。這三個經(jīng)濟大區(qū)的其他城市，哪怕經(jīng)濟體量更大，也不敢說層級更高，也就無法單獨稱為本地區(qū)的“中心城市”。

強調(diào)區(qū)域協(xié)同、平衡發(fā)展

據(jù)自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)官員介紹，本輪國土空間規(guī)劃編制強調(diào)區(qū)域協(xié)同，發(fā)揮超大特大城市的區(qū)域發(fā)展引擎作用，促進形成以城市群、都市圈為主要形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化格局。記者發(fā)現(xiàn)，這一理念在各個城市的2035版總規(guī)中均有鮮明體現(xiàn)。

例如，在東部地區(qū)，北京市2035版總規(guī)第七章提出：深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。為此，將充分發(fā)揮北京一核的引領(lǐng)作用，強化京津雙城在京津冀協(xié)同發(fā)展中的主要引擎作用，實現(xiàn)北京城市副中心與河北雄安新區(qū)比翼齊飛，共同構(gòu)建京津冀網(wǎng)絡(luò)化多支點城鎮(zhèn)空間格局。

上海市2035版總規(guī)提出：落實“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶建設(shè)等國家戰(zhàn)略，發(fā)揮中心城市作用，推進長江三角洲城市群區(qū)域交通一體化，積極落實推動近滬地區(qū)（90分鐘通勤范圍），推動上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等周邊城市協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。

廣州市2035版總規(guī)明確，落實“兩橫三縱”全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，加快依托京津冀—粵港澳主軸、長三角—粵港澳主軸、粵港澳—成渝主軸、廣昆走廊等國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)，深入對接京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，加強與海南自由貿(mào)易港聯(lián)動，深度參與泛珠三角區(qū)域合作，支撐構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局。其中，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，廣州總規(guī)提出，服務(wù)香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，推進廣深“雙城聯(lián)動、比翼雙飛”，推動與珠江口東西兩岸城市融合發(fā)展。

深圳市2035版總規(guī)呼應(yīng)了廣州總規(guī)關(guān)于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容，并提出加快建設(shè)深圳都市圈。具體包括：增強深圳核心競爭力和輻射帶動能力，帶動提升東莞、惠州發(fā)展能級，促進深莞惠深度融合一體發(fā)展，強化深莞穗、深莞惠河、深惠汕、與珠江口西岸都市圈協(xié)同發(fā)展軸的空間骨架作用，高水平建設(shè)深汕特別合作區(qū)增長極，形成中心引領(lǐng)、軸帶支撐、協(xié)同聯(lián)動的發(fā)展格局。

在西部地區(qū)，四川省自然資源廳副廳長羅旭剛在向新聞媒體介紹成都市2035版總規(guī)時提到，該版規(guī)劃從四個層面推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：成渝層面，優(yōu)化成都核心功能布局，推動成都東進，引領(lǐng)共建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈；省域?qū)用?，明確成都與五大經(jīng)濟區(qū)在產(chǎn)業(yè)、通道等方面的協(xié)作重點，著力共建優(yōu)勢互補、合作共贏的區(qū)域發(fā)展共同體；成都平原經(jīng)濟區(qū)層面，強調(diào)充分發(fā)揮成都極核帶動作用，推動成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)圈同城化、全域一體化發(fā)展；成都都市圈層面，推動成德眉資同城化發(fā)展。

在中部地區(qū)，根據(jù)國務(wù)院對武漢市2035版總規(guī)的批復(fù)，武漢將主動融入共建“一帶一路”，深度參與長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，共抓長江大保護，帶動中部地區(qū)加快崛起，推進長江中游城市群聯(lián)動發(fā)展，加強武漢都市圈國土空間開發(fā)保護利用的區(qū)域協(xié)同。而相鄰的湖南省長沙市，在2035版總規(guī)中獲批“長江中游地區(qū)中心城市”。借助這一高于從前的全新定位，長沙提出將積極融入長江經(jīng)濟帶發(fā)展、促進中部地區(qū)崛起、粵港澳大灣區(qū)和長株潭都市圈建設(shè)等重大戰(zhàn)略。

在東北地區(qū)，沈陽市2035版總規(guī)提出，將協(xié)同哈爾濱、長春、大連等城市，深化東北亞區(qū)域合作，加強與東部沿海和京津冀地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，共建遼中南城市群，發(fā)揮在沈陽都市圈中的引領(lǐng)、輻射、鏈接、聚合作用，高起點規(guī)劃建設(shè)臨空經(jīng)濟區(qū)、中歐班列（沈陽）集結(jié)中心、自貿(mào)區(qū)等國際化開放合作平臺。

以上無不體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理念。前述區(qū)域經(jīng)濟研究專家認(rèn)為，從這個角度而言，這一輪超大特大城市總體規(guī)劃，預(yù)示著中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略從“單兵突進”到“多點協(xié)同”、從“規(guī)模擴張”到“高質(zhì)量發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，必將重塑國內(nèi)頭部重點城市的整體格局。