3月6日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，要求將聯(lián)邦政府沒(méi)收擁有的比特幣建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備，同時(shí)建立一個(gè)由比特幣以外的數(shù)字資產(chǎn)（加密貨幣）組成的儲(chǔ)備，引發(fā)了各界關(guān)注。事實(shí)上，這只是特朗普上臺(tái)后加密資產(chǎn)政策的一項(xiàng)。在此之前，特朗普政府積極推進(jìn)美國(guó)加密貨幣監(jiān)管政策的制定，改變前期美國(guó)加密貨幣界定和監(jiān)管框架不清、監(jiān)管機(jī)構(gòu)重疊的局面。美國(guó)最新的加密貨幣監(jiān)管框架已經(jīng)回到“支持創(chuàng)新發(fā)展”的主線，在解決加密貨幣的監(jiān)管分歧、制定監(jiān)管框架和規(guī)則上邁出了關(guān)鍵性步伐。

展望未來(lái)，隨著美國(guó)加密貨幣監(jiān)管立法合作機(jī)制更加完善，穩(wěn)定幣和加密貨幣監(jiān)管法案有望2025年出臺(tái)；監(jiān)管政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新發(fā)展，加密貨幣市場(chǎng)空間進(jìn)一步打開；新的監(jiān)管框架和政策導(dǎo)向預(yù)計(jì)將吸引更多的機(jī)構(gòu)加入和技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)在加密貨幣市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。作為全球加密市場(chǎng)規(guī)模最大的國(guó)家，美國(guó)的政策調(diào)整具有極大的帶動(dòng)效應(yīng)，當(dāng)前歐盟、英國(guó)、日本、新加坡和阿聯(lián)酋等國(guó)家/地區(qū)也都在制定或已發(fā)布支持穩(wěn)定幣和加密發(fā)展的貨幣監(jiān)管。在此形勢(shì)下，建議中國(guó)高度關(guān)注并進(jìn)行全面的評(píng)估。

特朗普上臺(tái)前的監(jiān)管框架：在已有金融監(jiān)管框架下實(shí)施多頭監(jiān)管

近年來(lái)，美國(guó)對(duì)于加密貨幣（加密資產(chǎn)）的監(jiān)管，是在現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架下，由聯(lián)邦和州實(shí)施多頭監(jiān)管。其中，美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）與美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）在加密貨幣的屬性界定和監(jiān)管要求上存在明顯的分歧。

1.SEC基于豪威測(cè)試判定加密貨幣是否按照證券監(jiān)管。

SEC有非常大的管轄權(quán)限，其定義的加密貨幣（數(shù)字資產(chǎn)）不只是一般意義上的加密貨幣，還包括NFT、穩(wěn)定幣等其他形式的數(shù)字資產(chǎn)以及由數(shù)字資產(chǎn)衍生出來(lái)的金融產(chǎn)品，主要以豪威測(cè)試（Howey Test）來(lái)判斷是否在其管轄范圍內(nèi)。豪威測(cè)試包括了三方內(nèi)容：資金投資、共同項(xiàng)目、基于他人努力的合理利潤(rùn)預(yù)期。

2019年4月SEC發(fā)布了一份指導(dǎo)文件《虛擬資產(chǎn)是否屬于投資合同的分析框架》，用于分析數(shù)字資產(chǎn)是否為投資合同，以及數(shù)字資產(chǎn)的提供和銷售是否為證券交易。根據(jù)豪威測(cè)試的三個(gè)方面，重點(diǎn)是當(dāng)數(shù)字資產(chǎn)投資交易存在基于他人努力的合理利潤(rùn)預(yù)期特征時(shí)，就存在“投資合同”，被納入證券監(jiān)管：一是資金投資，SEC認(rèn)為這一點(diǎn)通常在數(shù)字資產(chǎn)的提供和銷售中得到滿足，因?yàn)閿?shù)字資產(chǎn)是以價(jià)值交換的方式購(gòu)買或獲得的，無(wú)論是以真實(shí)（或法定）貨幣、另一種數(shù)字資產(chǎn)，還是其他類型的對(duì)價(jià)；二是共同企業(yè)，SEC認(rèn)為在評(píng)估數(shù)字資產(chǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)通常存在“共同企業(yè)”；三是基于他人努力的合理利潤(rùn)預(yù)期，這是認(rèn)定數(shù)字資產(chǎn)是否屬于證券的關(guān)鍵，該框架給出了具體指導(dǎo)。

圖1：美國(guó)利用豪威測(cè)試確定加密貨幣是否適用于證券監(jiān)管的流程

資料來(lái)源：https://aiyanxishe.feishu.cn

SEC以監(jiān)管執(zhí)法的形式劃定加密資產(chǎn)是否屬于“證券”的監(jiān)管尺度，同時(shí)通過(guò)行政執(zhí)法的方式不斷拓寬對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)。后者主要有兩種方式：一是以違反美國(guó)證券法為由，對(duì)加密資產(chǎn)公司以及創(chuàng)始人、高管提起民事訴訟，通過(guò)法院判決確定管轄權(quán)；二是以違反美國(guó)證券法為由，對(duì)加密資產(chǎn)公司以及創(chuàng)始人、高管進(jìn)行行政處罰，并通過(guò)法院確定管轄權(quán)。

2.CFTC傾向于將加密貨幣視為商品監(jiān)管。

2015年，CFTC將比特幣定義為《商品交易法》下的“商品”，參考構(gòu)成商品的加密資產(chǎn)價(jià)格的期貨、期權(quán)、掉期和其他衍生品合約均受CFTC監(jiān)管。CFTC在其官網(wǎng)Digital Assets專欄中明確提出：虛擬資產(chǎn)包括所有虛擬貨幣，屬于“商品”。這使CFTC有權(quán)力監(jiān)管虛擬資產(chǎn)市場(chǎng)上的欺詐和市場(chǎng)操縱等行為，但是，CFTC暫時(shí)沒(méi)有資格對(duì)不涉及保證金、杠桿或融資的現(xiàn)貨市場(chǎng)的虛擬資產(chǎn)交易進(jìn)行監(jiān)管。

2022年，《數(shù)字商品消費(fèi)者保護(hù)法》（DCCPA）通過(guò)了修訂，賦予CFTC對(duì)“數(shù)字商品”（一種可替代的數(shù)字形式的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以在人與人之間擁有和轉(zhuǎn)讓，而無(wú)需依賴中介）交易和數(shù)字商品平臺(tái)的專屬管轄權(quán)，授權(quán)其注冊(cè)和監(jiān)管現(xiàn)貨交易所，使現(xiàn)貨交易所與其他商品交易所遵循相同的規(guī)則。同時(shí)，該法案還將不被視為證券的加密貨幣重新定義為數(shù)字商品。

在CFTC注冊(cè)的交易所要遵守相關(guān)要求，包括交易所信息報(bào)告、利益沖突、最低資本要求、網(wǎng)絡(luò)安全、隔離用戶資產(chǎn)等，從事加密資產(chǎn)衍生品交易所需要獲得CFTC的批準(zhǔn)以及取得衍生品清算組織許可證（DCO）和指定合約市場(chǎng)牌照（DCM）兩個(gè)牌照。

3.FinCEN監(jiān)管加密貨幣違法行為和洗錢活動(dòng)。

美國(guó)財(cái)政部下屬的金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）負(fù)責(zé)監(jiān)管加密貨幣相關(guān)的違法行為和洗錢活動(dòng)等。2013年，F(xiàn)inCEN發(fā)布《關(guān)于個(gè)人申請(qǐng)管理、交換和使用加密貨幣的規(guī)定》，明確可與法幣兌換的加密貨幣（穩(wěn)定幣）應(yīng)被認(rèn)定為貨幣，且此類加密貨幣的管理方（如發(fā)行方）和兌換方（如交易所）屬于《銀行保密法》下的“貨幣服務(wù)商”，均需向金融犯罪執(zhí)法局注冊(cè)，實(shí)施反洗錢（AML）、了解你的客戶（KYC）等計(jì)劃，遵守《銀行保密法》規(guī)定的報(bào)告、記錄留存等要求。

此后，F(xiàn)inCEN相繼發(fā)布《針對(duì)金融機(jī)構(gòu)如何識(shí)別和報(bào)告與加密貨幣相關(guān)的可疑活動(dòng)》《針對(duì)加密貨幣交易所的反洗錢、了解你的客戶指南》等指導(dǎo)意見(jiàn)，明確加密貨幣相關(guān)機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)。2021年1月，《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》正式施行，更新《銀行保密法》反洗錢、反恐怖融資的監(jiān)管框架，將《銀行保密法》適用范圍擴(kuò)大至虛擬貨幣領(lǐng)域。近年來(lái)，金融犯罪執(zhí)法局致力于加強(qiáng)對(duì)加密貨幣交易所、錢包、混幣服務(wù)的反洗錢監(jiān)管，并與司法部等部門合作，追蹤暗網(wǎng)交易的加密貨幣資金流并查獲非法所得。2020年10月，美國(guó)司法部發(fā)布了關(guān)于加密資產(chǎn)的執(zhí)法框架，明確了加密資產(chǎn)的非法使用場(chǎng)景、執(zhí)法機(jī)構(gòu)加密資產(chǎn)相關(guān)非法行為的處理程序。

4.聯(lián)邦和州實(shí)施“貨幣服務(wù)商牌照”監(jiān)管。

在地方層面，從事穩(wěn)定幣和加密貨幣交易業(yè)務(wù)，在美國(guó)49個(gè)州（除蒙大拿州外）均有其獨(dú)立的貨幣交易法規(guī)，需要申請(qǐng)“貨幣服務(wù)商”牌照，并遵守各個(gè)州的合規(guī)要求（如最低資產(chǎn)和流動(dòng)性資金等）。Tether（USDT發(fā)行方）和Circle（USDC發(fā)行方）均申請(qǐng)了美國(guó)州法規(guī)要求的貨幣交易商牌照，Paxos（BUSD發(fā)行方）則申請(qǐng)成為了美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）管轄下的“全國(guó)性銀行”，因而無(wú)需獲得州法下的貨幣交易商牌照。同時(shí)，紐約等多個(gè)州推出了加密貨幣牌照（BitLicense）監(jiān)管要求。

2015年6月，紐約金融服務(wù)部發(fā)布加密貨幣牌照監(jiān)管框架（最近的更新是2024年12月），明確：1）虛擬貨幣是指任何作為交換媒介或數(shù)字存儲(chǔ)價(jià)值形式的數(shù)字單位，可以集中存儲(chǔ)庫(kù)或管理者、去中心化且沒(méi)有集中存儲(chǔ)庫(kù)或管理者或可能通過(guò)計(jì)算或制造努力創(chuàng)建或獲得；2）“虛擬貨幣商業(yè)活動(dòng)”（包括虛擬貨幣兌換和交易服務(wù)、用虛擬貨幣進(jìn)行電子貨幣傳輸、用虛擬貨幣發(fā)行預(yù)付/儲(chǔ)值產(chǎn)品、用虛擬貨幣銷售預(yù)付/儲(chǔ)值產(chǎn)品）的公司均需申請(qǐng)紐約州加密貨幣牌照，除非該公司為紐約州成立的“有限用途信托公司”，或者據(jù)紐約銀行法成立并獲得監(jiān)管專員批準(zhǔn)從事虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)；3）虛擬貨幣牌照持有人的資本與財(cái)務(wù)、客戶資產(chǎn)的保管和保護(hù)、虛擬貨幣交易的賬簿和記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告和披露等經(jīng)營(yíng)要求。

特朗普上臺(tái)后的監(jiān)管改革：解決監(jiān)管分歧和明確監(jiān)管框架

在特朗普上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)于穩(wěn)定幣和加密貨幣的監(jiān)管立法節(jié)奏明顯加快。1月23日，白宮發(fā)布《加強(qiáng)美國(guó)在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位》的行政命令，要求“通過(guò)采取行動(dòng)促進(jìn)全球合法、合法的美元支持的穩(wěn)定幣的發(fā)展和增長(zhǎng)”“禁止在美國(guó)管轄范圍內(nèi)建立、發(fā)行、流通和使用中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）”，同時(shí)設(shè)立總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場(chǎng)工作組，提出一個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管框架，管理美國(guó)數(shù)字資產(chǎn)（包括穩(wěn)定幣）的發(fā)行和運(yùn)營(yíng)。2月5日，白宮人工智能和加密貨幣主管與國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)主席召開第一次數(shù)字資產(chǎn)新聞發(fā)布會(huì)，闡述白宮和國(guó)會(huì)實(shí)施美國(guó)發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的最新計(jì)劃，“創(chuàng)造數(shù)字資產(chǎn)的黃金時(shí)代”。3月6日，特朗普簽署行政命令，要求建立比特幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備和其他數(shù)字資產(chǎn)（加密貨幣）庫(kù)存。

1．《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》明確加密貨幣分類監(jiān)管框架。

2024年5月，美國(guó)眾議院通過(guò)了《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，明確了加密貨幣的分類標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管框架，并提交給了參議院審議。該法案將“數(shù)字資產(chǎn)”定義為：一種可交換的數(shù)字表征形式，可以在不依賴中介的情況下由個(gè)人到個(gè)人轉(zhuǎn)移，并且在密碼學(xué)保護(hù)的公共分布式賬本上進(jìn)行記錄。這種定義非常寬泛，涵蓋了穩(wěn)定幣、加密貨幣和實(shí)體、金融資產(chǎn)代幣化。該法案于2024年9月提交參議院，已轉(zhuǎn)給參議院專門委員會(huì)審議并完成四輪唱票表決。

對(duì)于數(shù)字資產(chǎn)，法案給出了數(shù)字資產(chǎn)屬于證券、商品等的判定框架：1）是否是投資合同，根據(jù)豪威測(cè)試，如果數(shù)字資產(chǎn)的購(gòu)買被視為投資，且投資者期待通過(guò)企業(yè)家或第三方努力獲得利潤(rùn)，該資產(chǎn)通常被視為證券；2）是否是消費(fèi)使用，如果數(shù)字資產(chǎn)主要被用作消費(fèi)品或服務(wù)的媒介，如代幣可用于購(gòu)買特定服務(wù)或產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)是商品或其他非證券資產(chǎn)，而不會(huì)被歸類為證券；3）去中心化程度，如果數(shù)字資產(chǎn)背后的區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)是高度去中心化，沒(méi)有中心權(quán)威控制網(wǎng)絡(luò)或資產(chǎn)的功能，則傾向于被視為商品；4）功能與技術(shù)特性，如果數(shù)字資產(chǎn)通過(guò)區(qū)塊鏈的自動(dòng)化程序提供經(jīng)濟(jì)回報(bào)或允許投票參與治理，可能被視為證券，如果數(shù)字資產(chǎn)的功能主要是作為交換媒介或直接用于商品或服務(wù)的獲取，可能被視為商品，如果數(shù)字資產(chǎn)被設(shè)計(jì)用作支付或結(jié)算手段，則被視為支付穩(wěn)定幣；5）市場(chǎng)推廣和銷售活動(dòng)，如果數(shù)字資產(chǎn)主要通過(guò)投資的預(yù)期回報(bào)進(jìn)行市場(chǎng)營(yíng)銷，它可能會(huì)被視為證券。

在此基礎(chǔ)上，該法案進(jìn)一步明確了不同數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：“如果數(shù)字資產(chǎn)運(yùn)行的區(qū)塊鏈或數(shù)字賬本是功能性的和去中心化的”，屬于數(shù)字商品，由CFTC作為商品進(jìn)行監(jiān)管；“如果數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)的區(qū)塊鏈?zhǔn)枪δ苄缘模皇侨ブ行幕?rdquo;，屬于受限制的數(shù)字資產(chǎn)，由SEC作為證券進(jìn)行監(jiān)管；“如果數(shù)字資產(chǎn)被用作或設(shè)計(jì)用作支付或結(jié)算手段，不包括算法穩(wěn)定幣”，屬于許可的支付穩(wěn)定幣，由聯(lián)邦或州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。此外，該法案要求CFTC和SEC聯(lián)合發(fā)布數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字商品的監(jiān)管規(guī)則，避免重復(fù)監(jiān)管。

2．參眾兩院提交新的穩(wěn)定幣發(fā)行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管法案。

2025年2月，美國(guó)參議院眾議院提交了旨在監(jiān)管支付穩(wěn)定委員會(huì)的兩項(xiàng)立法草案，旨在為在美國(guó)發(fā)行交易穩(wěn)定幣建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管框架：蒂姆·斯科特、比爾·哈格蒂等在參議院提交的《GENIUS法案》、法蘭西·希爾和布萊恩·施泰爾在眾議院提交的《穩(wěn)定幣法案》。

《GENIUS法案》根據(jù)穩(wěn)定幣發(fā)行規(guī)模確定聯(lián)邦或州監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)發(fā)行人總體上采用了類似銀行的監(jiān)管要求。1）將支付穩(wěn)定幣定義為一種用于支付或結(jié)算的數(shù)字資產(chǎn)（不屬于“證券”），其與固定的貨幣價(jià)值掛鉤；2）為發(fā)行穩(wěn)定幣而尋求牌照的機(jī)構(gòu)建立明確的程序；3）為穩(wěn)定幣發(fā)行者實(shí)施儲(chǔ)備要求，儲(chǔ)備金總價(jià)值至少等于流通中的穩(wěn)定貨幣數(shù)量，發(fā)行人每月發(fā)布由獨(dú)立審計(jì)師執(zhí)行的證明，以確認(rèn)準(zhǔn)備金的充足性；4）對(duì)發(fā)行超過(guò)100億美元穩(wěn)定幣的發(fā)行者，采用美聯(lián)儲(chǔ)（Fed）用于存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架，以及貨幣監(jiān)理署（OCC）用于非銀行發(fā)行者的框架；5）允許州級(jí)對(duì)市值低于100億美元的發(fā)行者進(jìn)行監(jiān)管，并為超出該門檻的發(fā)行者提供豁免程序，以繼續(xù)由州級(jí)監(jiān)管；6）列舉發(fā)行人可能持有該儲(chǔ)備金的資產(chǎn)類別清單，明確發(fā)行人的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍；7）建立具有明確限制的監(jiān)管、檢查和執(zhí)行機(jī)制；8）如果發(fā)行人破產(chǎn)，穩(wěn)定幣持有人的受償順序優(yōu)先于所有其他債權(quán)。

《穩(wěn)定幣法案》的主要內(nèi)容與《GENIUS法案》類似，只是在一些具體要求上有所差異而已。目前尚不清楚哪種版本的法案各部分將占上風(fēng)，或者分歧是否會(huì)解決一些中間立場(chǎng)。

3．SEC發(fā)布加密資產(chǎn)分類監(jiān)管十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

2月5日，新任SEC代理主席Mark T.Uyeda成立新的專門小組，審查SEC處理數(shù)字資產(chǎn)的方式。上線加密貨幣特別工作組網(wǎng)站，列出了該小組2025年的10項(xiàng)優(yōu)先任務(wù)，重點(diǎn)審視加密資產(chǎn)的分類和監(jiān)管框架。

一是證券狀態(tài)：加密資產(chǎn)在證券法下的狀態(tài)是解決許多其他問(wèn)題的關(guān)鍵，工作組正在努力研究不同類型的加密資產(chǎn)。

二是界定范圍：幫助確定一些不屬于委員會(huì)管轄范圍的領(lǐng)域，歡迎公眾提出無(wú)異議函請(qǐng)求。

三是代幣發(fā)行：考慮為一些“非證券”的代幣發(fā)行提供臨時(shí)前瞻性和追溯性救濟(jì)，在相關(guān)條件下，可以在未在SEC注冊(cè)的二級(jí)市場(chǎng)上自由交易。

四是注冊(cè)發(fā)行：建議委員會(huì)修改現(xiàn)有的注冊(cè)路徑，包括《A條例》和眾籌，以便有興趣注冊(cè)代幣發(fā)行的人有可行的途徑。

五是特殊目的經(jīng)紀(jì)商：工作組將探索更新特殊目的經(jīng)紀(jì)商無(wú)異議聲明的可能性，擴(kuò)大聲明范圍，涵蓋同時(shí)托管加密資產(chǎn)證券和非證券加密資產(chǎn)的經(jīng)紀(jì)商。

六是投資顧問(wèn)的托管解決方案：提供一個(gè)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架，使顧問(wèn)能夠安全、合法且實(shí)際地自行或通過(guò)第三方托管客戶資產(chǎn)。

七是加密借貸和質(zhì)押：明確加密借貸和質(zhì)押計(jì)劃是否受證券法管轄，如果是，如何管轄。

八是加密交易所交易產(chǎn)品：對(duì)自律組織提出的上市新型加密交易所交易產(chǎn)品的規(guī)則變更提案做出回應(yīng)，考慮修改現(xiàn)有交易所交易產(chǎn)品功能的請(qǐng)求。

九是清算機(jī)構(gòu)和過(guò)戶代理：研究加密與清算機(jī)構(gòu)、過(guò)戶代理規(guī)則的交叉點(diǎn)。

十是跨境沙盒：正在考慮如何在有限規(guī)模和臨時(shí)時(shí)間范圍內(nèi)促進(jìn)跨境實(shí)驗(yàn)，并可能探索更永久、長(zhǎng)期的解決方案。

此外，2月21日，美國(guó)證監(jiān)會(huì)加密貨幣工作組發(fā)布了一份重要聲明，邀請(qǐng)公眾對(duì)48個(gè)與加密資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)的問(wèn)題提供意見(jiàn)，涉及加密資產(chǎn)分類、加密資產(chǎn)的發(fā)行、加密資產(chǎn)的二級(jí)市場(chǎng)交易、加密資產(chǎn)ETF上市前的沙盒測(cè)試等方面，體現(xiàn)了美國(guó)加快制定加密貨幣監(jiān)管政策的態(tài)勢(shì)，以及政策制定的開放性。

美國(guó)監(jiān)管和發(fā)展趨勢(shì)展望：以鼓勵(lì)創(chuàng)新的監(jiān)管政策強(qiáng)化美國(guó)主導(dǎo)地位

考慮到在特朗普政府的內(nèi)閣成員中，超過(guò)10名的核心成員是加密貨幣的友好者支持者，參眾兩院都是由共和黨主導(dǎo)（支持加密貨幣發(fā)展的議員占比占大多數(shù)），預(yù)計(jì)特朗普“加密貨幣新政”會(huì)加快落地實(shí)施，美國(guó)加密貨幣監(jiān)管框架會(huì)很快敲定，進(jìn)而推動(dòng)美國(guó)加密貨幣市場(chǎng)進(jìn)入快速發(fā)展軌道。

1.美國(guó)加密貨幣監(jiān)管立法合作機(jī)制更加完善，統(tǒng)一的穩(wěn)定幣和加密資產(chǎn)監(jiān)管法案有望2025年出臺(tái)。

特朗普《加強(qiáng)美國(guó)在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位》行政命令要求，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場(chǎng)工作組，由人工智能和加密特別顧問(wèn)（主席）擔(dān)任主席，成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、SEC主席、CFTC主席、總統(tǒng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策助理、總統(tǒng)科技助理、國(guó)土安全顧問(wèn)等，有助于在加密貨幣的屬性界定、監(jiān)管分工、政策基調(diào)達(dá)成共識(shí)。

在議會(huì)中，共和黨同時(shí)掌控了美國(guó)參議院和眾議院，進(jìn)一步降低了監(jiān)管法案出臺(tái)面臨的不確定性。更為重要的是，當(dāng)前參議院銀行委員會(huì)、參議院農(nóng)業(yè)委員會(huì)、眾議院金融服務(wù)委員會(huì)、眾議院農(nóng)業(yè)委員會(huì)正在組建一個(gè)兩院制的（bicameral）委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)加密貨幣監(jiān)管立法工作，計(jì)劃以《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》為基礎(chǔ)，并結(jié)合最新提出的穩(wěn)定幣法案，推動(dòng)新一輪立法。

在時(shí)間上，特朗普的行政命令要求在其發(fā)布后的30天內(nèi)，財(cái)政部、司法部、SEC和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)等確定影響數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的所有法規(guī)、指導(dǎo)文件、命令或其他項(xiàng)目。最新的情況是，在2月5日白宮人工智能和加密貨幣主管大衛(wèi)·薩克斯?fàn)款^召開的首次關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)新聞發(fā)布會(huì)上，參議院銀行委員會(huì)主席蒂姆·斯科特表示，他計(jì)劃“盡最大可能積極”推動(dòng)這些法案100天內(nèi)在參議院通過(guò)。

盡管整體的加密貨幣監(jiān)管法案（《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》）和穩(wěn)定幣監(jiān)管法案具體的頒布時(shí)間還難以確定，但在2025年出臺(tái)的可能性非常大。

2.美國(guó)加密資產(chǎn)與穩(wěn)定幣監(jiān)管政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新發(fā)展，加密貨幣市場(chǎng)空間進(jìn)一步打開。

特朗普在行政命令《加強(qiáng)美國(guó)在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位》中，明確了新一屆政府加密貨幣和穩(wěn)定幣監(jiān)管政策的整體基調(diào)是支持負(fù)責(zé)任發(fā)展——“數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)在美國(guó)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及我國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，本屆政府的政策是支持?jǐn)?shù)字資產(chǎn)、區(qū)塊鏈技術(shù)和相關(guān)技術(shù)在所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域負(fù)責(zé)任地增長(zhǎng)和使用”。

同時(shí)，《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》遵循了審慎、包容的監(jiān)管政策取向，鼓勵(lì)“負(fù)責(zé)任的金融創(chuàng)新”，為加密行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展提供了較大的空間?！禛ENIUS法案》旨在創(chuàng)建“一個(gè)安全且有利于增長(zhǎng)的監(jiān)管框架，釋放創(chuàng)新潛力”，并推進(jìn)特朗普的承諾，將美國(guó)打造為“加密貨幣的世界之都”。2月5日，SEC將專門負(fù)責(zé)加密貨幣執(zhí)法行動(dòng)的特別小組進(jìn)行了縮減，以減少對(duì)加密貨幣和其他數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管。

此外，大衛(wèi)·薩克斯在2月5日首次關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)的新聞發(fā)布會(huì)上，詳細(xì)闡述了白宮和國(guó)會(huì)實(shí)施美國(guó)發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的最新計(jì)劃，計(jì)劃的目標(biāo)是要“創(chuàng)造數(shù)字資產(chǎn)的黃金時(shí)代”，并透露正在評(píng)估比特幣儲(chǔ)備提議。

3.新的監(jiān)管框架和的政策導(dǎo)將吸引更多的機(jī)構(gòu)加入和技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化美國(guó)在加密貨幣市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。

美國(guó)在全球加密貨幣市場(chǎng)中的占比、影響力本來(lái)就領(lǐng)先。根據(jù)Chainalysis的數(shù)據(jù)，2023年7月至2024年6月，美國(guó)流入的加密貨幣資金高達(dá)9000億美元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他國(guó)家和地區(qū)。同時(shí)，2023年美國(guó)加密貨幣的持有者接近5300萬(wàn)，加密貨幣持有滲透率（持有者占總?cè)丝诘谋戎兀└哌_(dá)15.6%，遠(yuǎn)高于全球的整體水平6.8%。這種領(lǐng)先地位在很大程度上緣于美國(guó)巨大的財(cái)富、龐大的人口、發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)、美元的全球儲(chǔ)備貨幣地位以及蓬勃發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

圖2 2023年7月至2024年6月加密貨幣流入規(guī)模最大前20個(gè)國(guó)家/地區(qū)

資料來(lái)源：Chainalysis

同時(shí)，美國(guó)在加密貨幣市場(chǎng)的主導(dǎo)地位在很大程度上是由機(jī)構(gòu)活動(dòng)推動(dòng)的。2023年7月至2024年6月，在美國(guó)的推動(dòng)下，北美地區(qū)約70%的加密貨幣活動(dòng)是超過(guò)100萬(wàn)美元的轉(zhuǎn)賬，反映出美國(guó)主要金融機(jī)構(gòu)在加密貨幣市場(chǎng)的影響力日益增強(qiáng)。2024年，美國(guó)引入加密貨幣交易所交易基金（ETF），進(jìn)一步放大了金融機(jī)構(gòu)的熱情，高盛、富達(dá)和貝萊德等老牌金融機(jī)構(gòu)都在積極布局加密貨幣。

隨著美國(guó)加密貨幣監(jiān)管政策的加快制定，以及特朗普政府積極鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任創(chuàng)新發(fā)展的政策導(dǎo)向，將吸引更多企業(yè)和投資者進(jìn)入市場(chǎng)。隨著更多的機(jī)構(gòu)參與、資本流入和創(chuàng)新推出，美國(guó)加密貨幣市場(chǎng)的發(fā)展將步入快車道，在全球加密貨幣市場(chǎng)的占比和主導(dǎo)地位進(jìn)一步上升。

特朗普上臺(tái)后的一系列政策變化表明，美國(guó)在禁止發(fā)展中央銀行數(shù)字貨幣的同時(shí)，將穩(wěn)定幣與加密資產(chǎn)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，加密貨幣的監(jiān)管政策也回歸到了“支持創(chuàng)新發(fā)展”的主線。美國(guó)作為全球加密貨幣市場(chǎng)規(guī)模最大、最具影響的國(guó)家，其政策方向的轉(zhuǎn)變無(wú)疑也會(huì)帶動(dòng)全球其他國(guó)家的政策調(diào)整。目前，歐盟、英國(guó)、日本、新加坡、阿聯(lián)酋等國(guó)家/地區(qū)已經(jīng)制定或正在制定穩(wěn)定幣和加密貨幣的監(jiān)管政策，基本思路都是在明確監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上支持創(chuàng)新發(fā)展。在這樣的背景下，建議中國(guó)高度關(guān)注并進(jìn)行全面的評(píng)估。

（沈建光系京東集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，朱太輝系京東集團(tuán)高級(jí)研究總監(jiān)）