編者按：作為今日跨境遷移過程中必要憑證的護(hù)照、簽證，并非理所當(dāng)然的存在，而是19世紀(jì)以來邊境管控的產(chǎn)物。一部邊境管控的歷史就是一部全球史，它提供了一個警示：關(guān)于移民，從來沒有簡單的答案和對策。本文選自《憂郁的秩序：亞洲移民與邊境管控的全球化》第四章，經(jīng)出版社授權(quán)發(fā)布，文章有刪節(jié)。

身份轉(zhuǎn)由國家掌控的一個最廣為認(rèn)可的標(biāo)志是，將護(hù)照變?yōu)閲H標(biāo)準(zhǔn)化的公民身份證書。19世紀(jì)初，在世界各地，護(hù)照是國家管控國內(nèi)移民的手段，或者是公民出國使用的證件，要求予以安全通行?，F(xiàn)代國際護(hù)照制度創(chuàng)立的同時，地方對移民的控制受到削弱，國家在征兵、遣返和海外僑民方面的權(quán)力擴(kuò)大。所有這些活動都引發(fā)了國家間的爭端，迫使各國明確誰是它們的公民，他們將如何受到保護(hù)，并且怎樣以其他國家可以接受的方式進(jìn)行。簡而言之，現(xiàn)代護(hù)照是國家對其海外僑民個體負(fù)有責(zé)任的國際公認(rèn)的證明文件，在大多數(shù)國家將護(hù)照視為入境的必要條件之前，甚至在簽發(fā)國廣泛承認(rèn)它為公民身份證明之前，這種做法早已存在。

在19世紀(jì)60年代大西洋兩岸全面取消護(hù)照管制之前，護(hù)照的使用和認(rèn)可度仍然很不統(tǒng)一。護(hù)照由五花八門的地方政府、部門機(jī)構(gòu)或達(dá)官貴人簽發(fā)和監(jiān)督，通常只在特定目的地有效，或只適用于某些航程，通常根據(jù)條約或其他互惠優(yōu)待權(quán)而定。直到19世紀(jì)60年代，美國和英國的國際旅行護(hù)照依然由市長、地方執(zhí)法官、治安官、州政府和其他名流簽發(fā)，面向的對象也是形形色色，包括政府、私人個體及機(jī)構(gòu)。護(hù)照也經(jīng)常發(fā)放給非本國國民，用于在簽發(fā)國及第三國旅行。在1858年之前的英國，許多離開該國的旅行者更喜歡從法國或駐英格蘭的其他領(lǐng)事館購買護(hù)照，因?yàn)橛饨徊亢灠l(fā)的護(hù)照價格昂貴，而且只發(fā)放給外交部大臣或政府官員認(rèn)識或推薦的人。

19世紀(jì)60年代之前的國際法文本很少提及護(hù)照，只會提到作為戰(zhàn)時安全通行的證件。因?yàn)樽o(hù)照通常被認(rèn)為是國內(nèi)證件，而不是國際證件。但在19世紀(jì)下半葉，國際法學(xué)家開始提出需要一種新的護(hù)照，既可以作為一種國家公民身份的證件，也可以作為一種促進(jìn)國際交往的工具。理查德·達(dá)納（Richard Dana）曾對亨利·惠頓（Henry Wheaton）死后出版的《國際法原理》（Elements of International Law）1866年美國版本（原版發(fā)行于1836年）進(jìn)行注解，當(dāng)中他討論了和平時期護(hù)照的“理論和實(shí)踐”，將護(hù)照描述為轉(zhuǎn)變中的文件。

但達(dá)納的闡釋并不是自成一家?；蓊D的巨著是19世紀(jì)全世界最廣泛使用和翻譯的國際法著作之一，達(dá)納的版本很快成為權(quán)威版本，尤其是在美國外交官眼中。在護(hù)照使用率不斷下降的世界里，美國官員最積極地推廣護(hù)照作為一種公認(rèn)的國籍證書和有限責(zé)任承諾書的新角色。

即使大西洋國家普遍取消了持護(hù)照的要求，美英兩國仍在19世紀(jì)50年代末開始統(tǒng)一簽發(fā)護(hù)照。美國官員希望更好地監(jiān)控公民離境的情況，因?yàn)閾?dān)心美國人到國外后會歸化于其他國家，并規(guī)避其公民義務(wù)。相比之下，許多歐洲國家則越來越多地允許公民自由出境并入籍他國，這樣他們就不必?fù)?dān)心要為公民提供外交保護(hù)，或處理公民歸國時一貧如洗的問題。美國官員尤其擔(dān)憂已歸化的美國公民在探訪其祖籍國時被當(dāng)?shù)卣髡偃胛椤?856年，國會通過了一項法律，規(guī)定只有國務(wù)院才可以簽發(fā)護(hù)照，但州政府官員之后仍在簽發(fā)護(hù)照，直到19世紀(jì)60年代才停止。1873年，國務(wù)院收緊了和平時期的政策，只向宣誓效忠、未加入外國軍隊或未被外國政府歸化的申請者發(fā)放有期限的護(hù)照（大多不超過兩年）。

在英國，外交部在1858年降低了護(hù)照價格，使護(hù)照更容易領(lǐng)取。這是由一起丑聞引發(fā)的。在這起事件中，一名刺客持法國簽發(fā)的證件出境，謊稱自己是英國臣民，導(dǎo)致法國政府下令法國領(lǐng)事館不再向英國臣民簽發(fā)護(hù)照。越來越多人持地方政府簽發(fā)的護(hù)照在國外遭拒絕入境，這也讓地方官員不愿再簽發(fā)護(hù)照。于是，中央政府統(tǒng)一簽發(fā)的證件得到國家政權(quán)的支持和保障，在日益擴(kuò)大的交往中成為一種共同的通行證。

在中央集權(quán)的體制下，領(lǐng)取護(hù)照變得越來越非個人化，文案工作取代了面對面接觸的人際關(guān)系，也產(chǎn)生了新的問題。政府官員擔(dān)心，郵寄護(hù)照或由掮客代領(lǐng)護(hù)照，會使它落入不負(fù)責(zé)任和不誠信的人手中，他們會將護(hù)照作為賺錢工具。1893年，美國國務(wù)院暫停了海外護(hù)照續(xù)期的做法，因?yàn)?ldquo;一些不擇手段的人會從國外把他們的舊護(hù)照寄給本國的代理商，代理商就會把護(hù)照拿到國務(wù)院要求續(xù)期，提供的往往是虛假說法，使國務(wù)院確信原護(hù)照持有者申請續(xù)期時就在國內(nèi)”。

國際糾紛促進(jìn)了美國國內(nèi)更大程度地集權(quán)。1895年，國務(wù)卿理查德·奧爾尼（Richard Olney）建議，地方法院之間的歸化入籍證件應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一，這樣有助于避免未來發(fā)生類似的國際事件。19、20世紀(jì)之交，對旅行者進(jìn)行資料記錄并歸檔、更詳細(xì)地界定公民與外國僑民的需求顯現(xiàn)，這在世界各地引發(fā)了新一波國籍法改革。日益嚴(yán)格地規(guī)范公民身份意味著，到20世紀(jì)初，大多數(shù)國家都要求將護(hù)照作為入境的先決條件，但都堅持認(rèn)為護(hù)照只是對公民身份的初步認(rèn)定，從而削弱了護(hù)照在甄別入境者方面的作用。接收國此時已幾乎無法拒絕護(hù)照的權(quán)利聲索，如果拒絕，很有可能引發(fā)國際事件。

到1906年，約翰·巴西特·穆爾（John Bassett Moore）已可以在《國際法文摘》（Digest of International Law）中胸有成竹地斷言，“護(hù)照是國際上公認(rèn)的國籍證明”，曾經(jīng)以“護(hù)照”名義四處盛行的各式通行證或推薦信，只適用于戰(zhàn)爭狀況或其他特定情況。盡管如此，移民局1905年反對意見的基本前提仍然成立。護(hù)照只是出于國際禮節(jié)而被視為公民身份的證件。這些證件在國際法，甚至在許多國家的立法中，幾乎沒有正式地位。許多國家仍然保留專斷權(quán)，可以決定向什么人發(fā)放護(hù)照，或拒絕承認(rèn)護(hù)照作為公民身份證明的性質(zhì)。國家通常都選擇認(rèn)可護(hù)照，這一事實(shí)表明，即使是不負(fù)責(zé)任的主權(quán)國，也在一定程度上以國際體系的規(guī)范為基礎(chǔ)。

《憂郁的秩序：亞洲移民與邊境管控的全球化》

[美]亞當(dāng)·麥基翁 著

上海書店出版社·也人 2025年2月