虹橋國際中央商務(wù)區(qū)（下稱“虹橋商務(wù)區(qū)”）和前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（下稱“前海合作區(qū)”）作為兩大國家戰(zhàn)略的核心承載地，在戰(zhàn)略使命、資源稟賦和角色任務(wù)方面有著極高的相似性。在虹橋國際開放樞紐設(shè)立四周年之際，研究我國改革開放的這對“鏡像”，探求兩者的異曲同工之妙，研究彼此有哪些經(jīng)驗值得相互借鑒，對我國其他地區(qū)深化改革開放具有重要意義。

總體概況

虹橋商務(wù)區(qū)位于上海西部、長三角核心區(qū)域，初始面積86.6平方公里，2019年擴容至151.4平方公里，橫跨上海市嘉定區(qū)、閔行區(qū)、青浦區(qū)和長寧區(qū)，包含核心區(qū)以及東、南、西、北五個片區(qū)，也是虹橋國際開放樞紐“一核兩帶”的核心區(qū)域。虹橋商務(wù)區(qū)集聚“空、鐵、陸”多種交通網(wǎng)絡(luò)，2小時通達長三角，3小時覆蓋全國和亞太重點城市，特別是以虹橋國際開放樞紐作為長三角的“大地原點”，虹橋商務(wù)區(qū)作為上海大都市圈的“核心內(nèi)圈”，構(gòu)建了長三角城市群的坐標(biāo)體系。同時，該區(qū)域還擁有虹橋國際中央法務(wù)區(qū)、長三角民營總部集聚區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺，國家會展中心、虹橋國際人才港等功能平臺，以及全球第一個也是最大一個空鐵復(fù)合交通樞紐等樞紐平臺。2024年，虹橋商務(wù)區(qū)稅收收入突破500億元，累計法人企業(yè)數(shù)突破10萬家，規(guī)模以上服務(wù)業(yè)營業(yè)收入增速超8%。

前海合作區(qū)位于深圳西部、珠江口東岸，初始面積14.92平方公里，2021年擴容至120.56平方公里，橫跨深圳市南山區(qū)和寶安區(qū)，包含蛇口、大小南山、桂灣、前灣及媽灣等五個片區(qū)。前海合作區(qū)集聚“海、陸、空、鐵”多種交通網(wǎng)絡(luò)，向西連接珠江口西岸、向南對接香港，同時輻射帶動深圳都市圈，具有深港融合圈、空港輻射圈、海港服務(wù)圈“三圈疊加”于一體的絕佳區(qū)位優(yōu)勢。同時，該區(qū)域擁有深港國際法務(wù)區(qū)、五大總部經(jīng)濟集聚區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺，深圳國際會展中心、前海國際人才港等功能平臺，以及寶安國際機場、機場東綜合交通樞紐（建設(shè)中）等樞紐平臺。2024年，前海合作區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值首次突破3000億元，占深圳全市的8%，其中金融業(yè)、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、科技服務(wù)和專業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占比達52.5%。

異曲同工也各有千秋

同為我國改革開放前沿地和現(xiàn)代服務(wù)新高地，虹橋商務(wù)區(qū)與前海合作區(qū)之間既有異曲同工之處，又含各有千秋之妙。

1.戰(zhàn)略使命一致

作為長三角一體化與粵港澳大灣區(qū)兩大國家戰(zhàn)略的核心承載地，虹橋商務(wù)區(qū)與前海合作區(qū)同處我國深化改革擴大開放的戰(zhàn)略前沿，肩負(fù)著推動我國構(gòu)建更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放新格局的重要使命。

虹橋商務(wù)區(qū)肩負(fù)著長三角一體化、虹橋國際開放樞紐、進博會等多重國家戰(zhàn)略使命，《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》《關(guān)于推動虹橋國際開放樞紐進一步提升能級的若干政策措施》等一系列政策，支持虹橋商務(wù)區(qū)著力建設(shè)一流的國際化中央商務(wù)區(qū)。同時，以“一核”為體、“兩帶”為翼，虹橋商務(wù)區(qū)協(xié)同南北拓展帶，形成了地跨江浙滬、聯(lián)動長三角的有機功能區(qū)，也是全國唯一一個以“開放樞紐”命名的跨域功能區(qū)。

隨著《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》落地，擴區(qū)后的前海迎來了經(jīng)濟特區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)和深港合作區(qū)“五區(qū)”疊加的政策利好。國務(wù)院以及國家發(fā)改委、海關(guān)總署等國家部委出臺了一系列政策，支持前海合作區(qū)“依托香港、服務(wù)內(nèi)地、面向世界”，聚焦改革開放主責(zé)、深港合作主線、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主業(yè)，持續(xù)激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展動力活力，全面深化改革創(chuàng)新試驗平臺、高水平對外開放門戶樞紐、深港深度融合發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展高地，加速參與國際競爭步伐，全力打造“最濃縮最精華的核心引擎”。

2.承擔(dān)功能相似

虹橋商務(wù)區(qū)持續(xù)推動“大商務(wù)、大會展、大交通、大科創(chuàng)”四大核心功能深度融合，前海合作區(qū)也提出明確打造科技創(chuàng)新、會展海洋、商貿(mào)物流等功能組團。

商貿(mào)功能有效強化。虹橋商務(wù)區(qū)積極引進一批功能性貿(mào)易平臺和高能級主體，創(chuàng)新實施“虹橋國際商務(wù)伙伴計劃”，全球化貿(mào)易投資服務(wù)網(wǎng)絡(luò)加快構(gòu)建；跨境電子商務(wù)出口海外倉（9810模式）率先走通，離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易應(yīng)用場景不斷拓展；不斷拓展專業(yè)服務(wù)內(nèi)涵，打造了國內(nèi)首個融調(diào)解、仲裁、審判于一體的航空爭議一站式解決平臺。前海合作區(qū)發(fā)布“前海全球服務(wù)商計劃”，積極招引現(xiàn)代金融、商貿(mào)物流、信息服務(wù)等八大全球服務(wù)商；依托前海綜合保稅區(qū)、海運中心等平臺載體集聚跨境電商龍頭企業(yè)，基礎(chǔ)要素齊備、業(yè)態(tài)多元優(yōu)質(zhì)的跨境電商生態(tài)圈加快構(gòu)建；積極打造全國首座國際仲裁大廈，最高人民法院第一巡回法庭、第一國際商事法庭正式進駐前海。

會展功能持續(xù)提升。虹橋商務(wù)區(qū)依托國家會展中心，積極構(gòu)建國際會展之都的重要承載區(qū)，是中國國際進口博覽會的永久舉辦地，引進了30多個頗具國際影響力的品牌展覽、專業(yè)會議以及5個UFI認(rèn)證展會，虹橋國際會展產(chǎn)業(yè)園累計集聚龍頭企業(yè)及上下游配套企業(yè)400余家，會展產(chǎn)業(yè)生態(tài)持續(xù)完善。前海合作區(qū)積極聯(lián)動港澳引進國際知名行業(yè)展會，推動深港、深澳“一會展兩地”聯(lián)合辦展；聚焦“國際會展”和“門戶樞紐”、緊扣“消費”、立足灣區(qū)服務(wù)，以國際化、世界級的消費設(shè)施為核心，建設(shè)面向世界、輻射亞太、聯(lián)系灣區(qū)的世界商務(wù)會客廳、國際消費目的地、灣區(qū)文旅展示窗。

交通功能不斷完善。虹橋商務(wù)區(qū)不斷深化與虹橋腹地之間的交通連結(jié)，“高鐵+航空”輻射范圍不斷擴大，多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)不斷織密，2024年綜合客流量突破4億人次；加快構(gòu)筑滬蘇浙皖“長三角低空經(jīng)濟走廊”。前海合作區(qū)加快發(fā)展多式聯(lián)運、優(yōu)化區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，大灣區(qū)唯一集空、鐵、陸、海為一體的世界級多式聯(lián)運樞紐深圳機場東站正式動工；啟動前海—蛇口低空經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，輻射灣區(qū)、直連港澳的立體綜合交通體系正逐步建立。

科創(chuàng)功能加快構(gòu)建。虹橋商務(wù)區(qū)大力集聚科創(chuàng)資源，新虹橋國際醫(yī)學(xué)中心一期正式運營，國際互聯(lián)網(wǎng)專用通道開通使用，集聚科技型企業(yè)近萬家，“專精特新”小巨人企業(yè)占上海全市的33.6%；加快發(fā)展數(shù)字貿(mào)易，培育了臨空經(jīng)濟示范區(qū)、北斗西虹橋基地、北虹橋國家文化數(shù)字出版基地等九大平臺。前海合作區(qū)積極開拓海洋經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等服務(wù)業(yè)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)深度融合，加快推動數(shù)據(jù)要素集聚，持續(xù)營造科技創(chuàng)新氛圍；打造全國首座超高層數(shù)據(jù)中心前海信息樞紐大廈、前海深港人工智能算力中心等功能性平臺；針對香港科創(chuàng)人才推出“1510”發(fā)展模式。

3.開放形態(tài)不同

虹橋商務(wù)區(qū)側(cè)重對內(nèi)開放，構(gòu)建虹橋國際開放樞紐核心，打造長三角強勁活躍增長極的“極中極”。作為全國唯一一個以對外開放引領(lǐng)對內(nèi)開放的功能區(qū)，以虹橋商務(wù)區(qū)為“一核”的虹橋國際開放樞紐，代表著我國繼經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、國家級新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)之后，一種全新的開放形態(tài)，目前全國僅此一家。不同于常規(guī)意義上的“服務(wù)開放”或“制度開放”，虹橋國際開放樞紐是從全國最早的高鐵—航空—城市綜合性交通樞紐起步，逐步導(dǎo)入會展—商務(wù)—科創(chuàng)等特定功能，進而緊密聯(lián)動跨省域毗鄰地區(qū)打造功能共同體。

前海合作區(qū)側(cè)重對外開放，打造深港深度融合發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。前海合作區(qū)致力于對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，重視與港澳規(guī)則銜接、機制對接，推動要素型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變。從“粵港澳跨境信用報告標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)”“創(chuàng)新跨境商事法律規(guī)則銜接機制對接”到“灣區(qū)社保通”“港澳藥械通”，前海合作區(qū)通過建立與港澳產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動、市場互聯(lián)互通、創(chuàng)新驅(qū)動支撐的發(fā)展新模式，已成為內(nèi)地與香港關(guān)聯(lián)度最高、合作最緊密的區(qū)域之一。

4.政策體系不同

創(chuàng)新側(cè)重點不同。虹橋商務(wù)區(qū)更加側(cè)重于既有政策的復(fù)制推廣和落地應(yīng)用，積極借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)、臨港新片區(qū)、長三角一體化示范區(qū)等地區(qū)的政策工具，包括持續(xù)加大營商環(huán)境優(yōu)化改革力度，推動長三角企業(yè)注冊登記便利化、開通3C免辦快捷通道、探索臨床急需藥械進口等。前海合作區(qū)在深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)的綜合加持下，政策制度創(chuàng)新走在全國前列，特別是在跨境電商通關(guān)便利化、創(chuàng)新跨境商事法律規(guī)則銜接機制領(lǐng)域，推出試點開通內(nèi)地首個3C類小包裹登機業(yè)務(wù)、完善域外法查明和適用機制等全國首例創(chuàng)新舉措，截至2024年前海合作區(qū)累計推出制度創(chuàng)新成果882項，其中103項向全國復(fù)制推廣。

領(lǐng)域側(cè)重點不同。虹橋商務(wù)區(qū)的相關(guān)政策緊緊圍繞打造一流的國際化中央商務(wù)區(qū)展開，前海合作區(qū)的政策則涵蓋了金融、貿(mào)易、科創(chuàng)等多個領(lǐng)域。

5.體制機制不同

機構(gòu)性質(zhì)不同。對于虹橋商務(wù)區(qū)而言，管理機構(gòu)是由上海市政府派出的上海虹橋國際中央商務(wù)區(qū)管理委員會（下稱“虹橋管委會”），主要承擔(dān)對上海市政府相關(guān)部門和管理單位以及下轄長寧、閔行、青浦、嘉定四片區(qū)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。對于前海合作區(qū)而言，管理機構(gòu)是由深圳市成立的企業(yè)化管理但不以營利為目的、履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機構(gòu)——深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局（下稱“前海管理局”），向香港學(xué)習(xí)借鑒治理模式，成立法定機構(gòu)，分擔(dān)部分政府職能。

管理體制不同。對于虹橋商務(wù)區(qū)而言，虹橋管委會被賦予規(guī)劃編制與土地管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策制定、投資促進與營商環(huán)境優(yōu)化以及城市管理等權(quán)限，同時統(tǒng)籌安排商務(wù)區(qū)專項發(fā)展資金。對于前海合作區(qū)而言，前海管理局可以依法設(shè)立下屬企業(yè)，由其負(fù)責(zé)前海合作區(qū)一級土地開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運營和管理工作；特別是首次以分項的方式全面概括前海管理局的具體職責(zé)，嘗試以正面清單的方式廓清法定機構(gòu)與其他行政主體之間的分工邊界，積極探索行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離。

用人機制不同。《關(guān)于進一步優(yōu)化完善虹橋國際中央商務(wù)區(qū)管理體制機制的若干意見》明確，探索虹橋管委會與平臺公司交流任職和雙向掛職，探索適應(yīng)商務(wù)區(qū)發(fā)展需要的市場化選人用人機制。前海管理局則享有獨立的用人自主權(quán)，建立了適應(yīng)市場變化、運作靈活規(guī)范的選人用人機制；同時還拓寬了港澳人士參與前海治理渠道，可以從港澳和外籍人士中選聘工作人員。

經(jīng)驗借鑒

2026年，虹橋國際開放樞紐將迎來成立五周年，有必要提前謀劃新一輪重大政策。建議虹橋商務(wù)區(qū)積極借鑒前海合作區(qū)的深港合作規(guī)則對接經(jīng)驗，在區(qū)域治理、營商環(huán)境、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)深化制度創(chuàng)新，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，打造首創(chuàng)性、標(biāo)志性改革品牌，形成一批可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。同時，探索借鑒前海合作區(qū)“法定機構(gòu)+市場化運作”的體制機制，推動行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離下的管理體制改革。

建議前海合作區(qū)積極借鑒虹橋國際開放樞紐促進區(qū)域融合發(fā)展經(jīng)驗，加強“內(nèi)”與“外”的有機融合，推動深圳都市圈向西跨越珠江口帶動中山、珠海等地一體化發(fā)展，構(gòu)建協(xié)同開放新格局。

對于國內(nèi)其他地區(qū)而言，充分借鑒虹橋商務(wù)區(qū)與前海合作區(qū)這對“鏡像”，建議下一步擴大開放要注重抓好三個方面。

建議對接國際規(guī)則深化制度型開放。主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動在產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護、政府采購、電子商務(wù)、金融領(lǐng)域等實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容。以自貿(mào)試驗區(qū)等為載體，因地制宜探索更多制度創(chuàng)新成果，并及時將具備條件的試點措施推廣至其他區(qū)域，創(chuàng)造更多的制度應(yīng)用場景。

建議構(gòu)建優(yōu)勢互補、高效協(xié)同的區(qū)域開放協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。加強區(qū)域開放與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深度融合對接，進一步厘清不同區(qū)域?qū)ν忾_放的比較優(yōu)勢，強化開放功能分工和外向型經(jīng)濟協(xié)作，持續(xù)提升不同區(qū)域?qū)ν忾_放能力和水平。

建議優(yōu)化布局建設(shè)各具特色功能的開放平臺載體。一方面，加強各類改革開放平臺載體建設(shè)，加強綜合保稅區(qū)、進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)等開放平臺建設(shè)，積極探索推進各類國別合作園區(qū)建設(shè)。另一方面，更好發(fā)揮國內(nèi)外供需對接平臺作用，加強經(jīng)貿(mào)合作平臺建設(shè)增強國內(nèi)國際市場供需對接功能。

（張嘉旭系華略智庫研究經(jīng)理，夏驥系華略智庫CEO、長三角研究院院長）