近日，美國(guó)商務(wù)部對(duì)來(lái)自馬來(lái)西亞、越南、泰國(guó)和柬埔寨四國(guó)光伏產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查作出終裁，其中對(duì)來(lái)自柬埔寨的光伏產(chǎn)品征收最高達(dá)3403.96%的反補(bǔ)貼稅。不出意外，美方在裁決中又拿中國(guó)說(shuō)事，在3403.96%的稅率中，調(diào)查機(jī)關(guān)認(rèn)定1940.23%的稅率系源自中國(guó)的“跨國(guó)補(bǔ)貼”。天文數(shù)字般的裁決再一次刷新了世界反補(bǔ)貼調(diào)查稅率的上限，也開(kāi)啟了美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查無(wú)視世貿(mào)規(guī)則的下限。

一、濫用“不利可獲得事實(shí)”

這個(gè)稅率用國(guó)際貿(mào)易法的行話(huà)來(lái)說(shuō)，是A出來(lái)的，英文全稱(chēng)是“Adverse Facts Available”。通俗來(lái)說(shuō)就是美國(guó)商務(wù)部基于“不利可獲得事實(shí)”人為算出來(lái)的。在所有終裁認(rèn)定的柬埔寨企業(yè)獲得的17個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目中，有七個(gè)項(xiàng)目被A出完全相同的471.25%的補(bǔ)貼幅度。這一驚人的補(bǔ)貼幅度意味著柬埔寨企業(yè)每出口一美元光伏產(chǎn)品，柬埔寨政府都要補(bǔ)貼該企業(yè)三十四美元。這個(gè)補(bǔ)貼力度不僅柬埔寨政府做不到，即使是像美國(guó)這樣財(cái)大氣粗、隨便印美鈔的國(guó)家也不可能有這個(gè)財(cái)政能力，以這樣的力度去補(bǔ)貼任何一個(gè)企業(yè)。

世貿(mào)組織專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)在諸多案例里反復(fù)強(qiáng)調(diào)，調(diào)查機(jī)關(guān)使用“可獲得事實(shí)”的目的是填補(bǔ)缺失信息，而不是懲罰應(yīng)訴企業(yè)；并且調(diào)查機(jī)關(guān)使用“可獲得事實(shí)”時(shí)有義務(wù)保證其選擇使用的替代數(shù)據(jù)的合理性和相關(guān)性，并說(shuō)明理由。美國(guó)商務(wù)部在本案中將某一個(gè)被A出來(lái)的補(bǔ)貼項(xiàng)目471.25%的補(bǔ)貼幅度，不假思索地刻意適用到另外六個(gè)其他補(bǔ)貼項(xiàng)目上，完全無(wú)視該項(xiàng)目與其他六個(gè)被指控的補(bǔ)貼項(xiàng)目在性質(zhì)、方式和用途等事實(shí)方面的不同之處。美國(guó)商務(wù)部在終裁里反復(fù)強(qiáng)調(diào)的不是如何獲得與本案相關(guān)的合理事實(shí)以彌補(bǔ)缺失信息，而是如何通過(guò)選擇一個(gè)可以獲得的“最高”稅率，通過(guò)多個(gè)項(xiàng)目的數(shù)字累加，計(jì)算出一個(gè)禁止性的反補(bǔ)貼稅率來(lái)懲罰應(yīng)訴企業(yè)，這種做法完全置世貿(mào)規(guī)則于不顧，構(gòu)成了對(duì)“不利可獲得事實(shí)”的濫用。

二、妄用跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查

那個(gè)首先被A出471.25%補(bǔ)貼幅度的補(bǔ)貼項(xiàng)目名稱(chēng)是中國(guó)政府通過(guò)跨境的方式向柬埔寨企業(yè)提供硅片產(chǎn)品。這也是自2024年4月美國(guó)反補(bǔ)貼法規(guī)修訂生效以后，美國(guó)商務(wù)部首次在涉及其他國(guó)家的反補(bǔ)貼調(diào)查中針對(duì)來(lái)自中國(guó)的原材料和貸款發(fā)起跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查。與美國(guó)之前對(duì)跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查持嚴(yán)格限制的態(tài)度截然相反，美國(guó)商務(wù)部在反補(bǔ)貼法規(guī)修改后，完全放開(kāi)了跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查。截至目前，至少已經(jīng)在9起反補(bǔ)貼調(diào)查中發(fā)起針對(duì)中國(guó)的跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查。

美國(guó)發(fā)起的跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查涉嫌違反世貿(mào)組織的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中關(guān)于地域限制的規(guī)定，因?yàn)樵搮f(xié)定從未意圖適用于所謂的“跨國(guó)補(bǔ)貼”。該協(xié)定第1.1(a)(1)條和第2.1條通過(guò)“在一成員領(lǐng)土內(nèi)”或“授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)”等表述，對(duì)可訴補(bǔ)貼的認(rèn)定設(shè)定了明確的領(lǐng)土范圍限制。如果這一點(diǎn)仍存爭(zhēng)議，該協(xié)定第62號(hào)腳注則明確說(shuō)了“受益企業(yè)應(yīng)位于提供補(bǔ)貼的成員的領(lǐng)土內(nèi)”。這意味著，提供補(bǔ)貼的主體與受益企業(yè)必須位于同一個(gè)成員的領(lǐng)土范圍之內(nèi)。美國(guó)商務(wù)部將位于其他國(guó)家的中資企業(yè)從中國(guó)境內(nèi)的國(guó)有銀行獲得的貸款或從國(guó)有企業(yè)獲得的原材料認(rèn)定為補(bǔ)貼，涉嫌違反《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的地域限制。

為了強(qiáng)行與中國(guó)扯上關(guān)系，美國(guó)商務(wù)部搬出了一個(gè)早在2017年就已失效、與涉案中資民營(yíng)光伏企業(yè)毫無(wú)關(guān)聯(lián)的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》?；谠摗稌盒修k法》，美方以少數(shù)民營(yíng)光伏企業(yè)存在極少量國(guó)有投資基金為由，認(rèn)定中國(guó)民營(yíng)光伏企業(yè)為國(guó)有控股或國(guó)有投資企業(yè)，進(jìn)而得出一個(gè)荒謬結(jié)論：這些身在東南亞的中資民營(yíng)企業(yè)都屬于補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)-中國(guó)國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)的管轄范圍。

三、擾亂國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作

跨國(guó)貿(mào)易和投資行為的國(guó)際法治環(huán)境根植于對(duì)多邊規(guī)則的信任和合理預(yù)期，美國(guó)濫用不利可獲得事實(shí)、妄用跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查給跨國(guó)貿(mào)易和投資行為帶來(lái)極大的不確定性和沖擊。因?yàn)楹Ｍ庵匈Y企業(yè)，一旦從中國(guó)購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)投入物或從中國(guó)的銀行獲得貸款，都有可能被美國(guó)商務(wù)部認(rèn)定存在跨國(guó)補(bǔ)貼。這一做法變相要求出海的中資企業(yè)在資金鏈和供應(yīng)鏈上“去中國(guó)化”，給正在變化中的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈帶來(lái)很大的沖擊。

跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查也加劇了美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查針對(duì)其他世貿(mào)組織成員的濫用，擾亂當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。比如本次美國(guó)對(duì)光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查所涉及的四個(gè)東南亞國(guó)家是近年來(lái)中國(guó)企業(yè)出海的重要目的地。美國(guó)將針對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查中的一些不合理不合法做法全盤(pán)照抄過(guò)來(lái)，用在那些在東南亞投資的中資企業(yè)身上，不僅損害了中國(guó)企業(yè)的利益，也嚴(yán)重破壞了東南亞國(guó)家的投資環(huán)境的可預(yù)期性。如果任由這一做法擴(kuò)散，任何一個(gè)世貿(mào)組織成員都將成為跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查的受害者，國(guó)與國(guó)之間的正常經(jīng)貿(mào)往來(lái)也將被阻礙。

四、結(jié)論

美國(guó)作為最早實(shí)施反補(bǔ)貼制度的國(guó)家之一，曾經(jīng)引領(lǐng)和推動(dòng)反補(bǔ)貼制度在多邊規(guī)則中的發(fā)展與演變，對(duì)于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。然而，近年來(lái)，在世貿(mào)組織規(guī)則無(wú)法有效約束美國(guó)的情況下，美國(guó)濫用“不利可獲得事實(shí)”、妄用跨國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查，再創(chuàng)了關(guān)稅數(shù)字游戲的“新高度”。這一做法不僅不符合法律規(guī)定，也違背了最基本的經(jīng)濟(jì)常識(shí)，擾亂了全球產(chǎn)業(yè)格局與市場(chǎng)分工，阻礙了正常的國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作。

（本文作者為北京廣問(wèn)律師事務(wù)所主任合伙人管健）