當?shù)貢r間3月16日，美國聯(lián)邦政府公布了2018財年(今年10月1日至明年9月30日)預算案綱要，并將其遞交給國會。在新預算案中，國防、國土安全等預算有所增長，而多個部門的預算遭到大幅削減，其中尤其以環(huán)保、農(nóng)業(yè)、外交等領(lǐng)域為甚。中國人民大學重陽金融研究院課題組研究認為，特朗普政府新預算綱要凸顯了結(jié)構(gòu)性變化，集中體現(xiàn)為“三去一增”，是特朗普政府“財政大轉(zhuǎn)向”的開始。新預算案旨在“固本強基”，短期內(nèi)將有助于特朗普鞏固其執(zhí)政基礎(chǔ);但長期看，對多個部門的預算削減不具備可持續(xù)性。預算案提交國會后，也將引發(fā)國會的反彈及對預算案的較大修正。

新預算體現(xiàn)“三去一增”特點

總體來看，這份新預算綱要是特朗普“美國優(yōu)先”思想的產(chǎn)物。在財政上的目的是在增加國防和安全開支的同時，廣泛減少其他方面支出，達到整體不增加債務(wù)的目的。因此，整體預算與2017財年基本持平，但在結(jié)構(gòu)上此消彼長明顯。

總預算增加部分是612億美元，約90%集中在安全領(lǐng)域。與此相對的，其他政府部門的預算則廣泛減少，削減部分達615億美元，以達到總體保持平衡的目的。其中，國家環(huán)境保護局、美國國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部削減程度位居前三，而衛(wèi)生和公共服務(wù)部、國務(wù)院、教育部被削減的金額最多，合計352億美元，占削減總額的一半以上。從增刪的項目來看，該預算綱要呈現(xiàn)四大特點，可概括為“三去一增”——“去奧巴馬”、“去軟實力”、“去國際化”、“增強硬實力”。

第一個特點：“去奧巴馬”。此次預算的削減部分有個顯著特點：“凡是奧巴馬支持的，特朗普就反對”。奧巴馬政府、民主黨和其支持者關(guān)注的環(huán)保、衛(wèi)生、公共服務(wù)和教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的相關(guān)支出，在新預算綱要中被大幅削減。

醫(yī)療是奧巴馬在任八年的主攻方向，在這份預算中，這方面開支被大幅削減，其中包括美國國立衛(wèi)生研究院(NIH)的經(jīng)費削減，中止醫(yī)護人員培訓計劃以及社區(qū)服務(wù)辦公室管理的能源補貼計劃和社區(qū)服務(wù)補助金發(fā)放。國立衛(wèi)生研究院經(jīng)費被削減58億美元，降幅為18.3%，僅僅是被中止的研究項目就涉及46億美元。

奧巴馬在任八年對環(huán)保、氣候變化極為強調(diào)，而在新預算案中，如圖3所示，環(huán)保局預算的削減幅度為各政府部門中最大。其中，環(huán)保局研究與發(fā)展辦公室經(jīng)費削減幅度達到48.2%，將近一半;新能源方面的國際合作計劃則被宣布停止，未來能源計劃將改為以特朗普的《美國優(yōu)先能源計劃》為核心;包括五大湖區(qū)生態(tài)重建項目在內(nèi)的超過50個環(huán)保局計劃以“見效緩慢”為名而被終止;環(huán)保局掌握的無限制貸款也被大幅削減。

科技與教育也是此次預算削減的“重災區(qū)”。多項非義務(wù)教育內(nèi)的研究經(jīng)費被削減，一些項目被中止，額度達92億美元。而這些非義務(wù)教育(尤其是社區(qū)大學等)被不少人認為是針對少數(shù)族裔的。

對農(nóng)業(yè)部的預算削減乍一看似乎不符合“去奧巴馬”的傾向;但仔細考察細分，發(fā)現(xiàn)被削減的部分大多與環(huán)保、國際、弱勢群體等有關(guān)。新預算綱要中止了農(nóng)業(yè)部管轄下的污水處理貸款和對外援助項目，并表示可以依靠其他部門(如環(huán)保局國家循環(huán)基金，同樣在削減范圍內(nèi))和私營機構(gòu)的援助。主要對國外學齡兒童進行食品援助的麥戈文-多樂(McGovern-Dole)計劃也被中止。

第二個特點：“去軟實力”。幾乎所有涉及約瑟夫·奈所稱的“軟實力”相關(guān)的科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域的支出都遭到了不同程度的削減。其中，首當其沖的是國務(wù)院和其他部門負責的各項海外文化教育交流項目(ECE)，這其中涉及到數(shù)十所相關(guān)機構(gòu)的經(jīng)費削減，其中就包括美國的一系列智庫的聯(lián)邦經(jīng)費。

第三個特點：“去國際化”。新預算對涉及國際援助的方面，大多進行了不同程度的削減。例如國務(wù)院的預算被大幅削減，其中主要是對外援助領(lǐng)域，總計101億美元，涵蓋維和行動、發(fā)展援助等。這些都意味著美國在特朗普任將減少對“國際公共品”的提供。

第四個特點：“增強硬實力”。

特朗普明言，此次新預算主要增加的是國防、國土安全等支出，為此廣泛削減其他部門的預算。具體而言，在總計551億美元的安全費用相關(guān)預算增長中，國防部預算增長為523億美元，占安全費用總增長額的94.9%。這使得2018財年美國聯(lián)邦政府安全費用預算達到了6390億美元，相比2017財年安全開支(5870億美元)增長了8.85%，為美國2008年以來最高增長水平，同時也是美國自里根時代后非戰(zhàn)爭時期最大規(guī)模的軍費擴張。

需要說明的是，增加國防預算，不一定就意味著準備海外軍事行動?？疾靽李A算的細則，我們發(fā)現(xiàn)，增加的主要部分(92.3%)為國防基礎(chǔ)預算，由2017財年的5240億美元增加到這份預算的5740億美元，增幅達9.5%之多。相形之下，被認為是用于海外軍事行動開支的海外應(yīng)急行動預算(Oversea Contingency Operation, OCO)僅增加了約40億美元，占總增加額的7.7%。增加之后，OCO在國防部預算中的比例不升反降，由2017財年的10.4%下降到了這份新預算中的10.2%?？偨y(tǒng)辦公室在預算案中特別強調(diào)，不同于之前布什時代國防開支主要用于戰(zhàn)爭費用，也不同于奧巴馬時代削減國防開支，特朗普政府的國防開支將主要“用于建設(shè)強大的軍事力量”，并指出，軍事開支將用于軍事裝備更新，包括海軍艦隊擴建計劃和空軍F-35采購計劃。

在國土安全方面，美國聯(lián)邦國土安全部在2018財年獲得了總計441億美元的預算案，比上一年增加了28億美元，增長幅度為6.8%。其中，增加部分將主要用于兩個方面，一是其中的26億美元將用于在美墨邊境“筑墻”;二是3.14億美元用于雇傭和訓練500名邊境巡邏隊和1000名移民管制人員。其他要求還包括加強網(wǎng)絡(luò)安排保障，使聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)和重點設(shè)施免受“網(wǎng)絡(luò)攻擊”，這一項投入的最終總額將達150億美元。此外，新預算還要求購置電子識別系統(tǒng)，以及在機場的重要場所設(shè)置額外安檢等。

除國防部和國土安全部預算增長以外，其他安全領(lǐng)域相關(guān)的經(jīng)費也有所增加：能源部整體預算下調(diào)，但其下屬的國家核安全局預算增長了14億美元，較上一年增長11%，重點用于推進核設(shè)施建設(shè)和重點設(shè)施維護。退伍軍人事務(wù)部預算增長44億美元，增幅為6%，重點為退伍軍人醫(yī)療服務(wù)和延續(xù)退伍軍人選擇計劃。

國防和安全相關(guān)預算的大幅增加說明特朗普的新政府著力打造美國的“硬實力”而非“軟實力”。

特朗普提新預算意在“固本強基”

新預算綱要呈現(xiàn)突出的“特朗普風格”，其背后有深刻的原因。簡單說，新預算意在為特朗普團隊在國內(nèi)外“固本強基”。

第一，特朗普政府欲去除民主黨影響，提升和鞏固共和黨和特朗普個人的支持力量。

特朗普政府欲借新預算綱要削減民主黨及其支持者利益相關(guān)的環(huán)保、國務(wù)院行政、科技、文化和衛(wèi)生經(jīng)費，改變或廢除奧巴馬政府的諸多政策，增加共和黨利益相關(guān)的軍事工業(yè)、國土安全和傳統(tǒng)工業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的支出。

第二，特朗普政府減少海外公共支出，加強國防建設(shè)尤其是國防基礎(chǔ)建設(shè)，旨在強化軍事實力，鞏固軍隊、軍工集團和軍工產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)的選民對特朗普的支持，對內(nèi)穩(wěn)固新政府執(zhí)政地位，對外鞏固美國霸權(quán)的基礎(chǔ)力量。

特朗普政府的新預算綱要大量削減各個產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的海外援助、海外支持等相關(guān)經(jīng)費，加強國防建設(shè)支出，一是旨在回報德克薩斯州、賓夕法尼亞州、密西西比州、路易斯安那州、緬因州、西佛吉尼亞等軍工產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)占主要經(jīng)濟支柱的州在大選中的支持，穩(wěn)固自身的執(zhí)政地位。國防預算還尤其對波音、洛克希德·馬丁等軍工巨頭有提振作用。二是加大維持美國霸權(quán)的基本力量——加強先進軍事裝備的生產(chǎn)和改造升級以及國土安全防衛(wèi)系統(tǒng)的更新。此外，對核安全的強調(diào)和對退伍軍人的保障，也是特朗普延續(xù)美國軍事優(yōu)勢的手段。

第三，美國家庭資產(chǎn)負債表有所改善，是特朗普政府削減公共支持經(jīng)費的基礎(chǔ)。

美國的家庭財政狀況是制定美國財政預算綱要的基礎(chǔ)。得益于若干輪“量化寬松”，受益于股票等資產(chǎn)價格上漲，從2009年一季度至今，美國家庭凈資產(chǎn)增長了38萬億美元。與此同時，物價上漲低于預期。盡管面臨較大波動風險，但美國家庭收支狀況總體有所改善。這也是特朗普政府在新預算綱要中削減公共支持經(jīng)費的基礎(chǔ)。

第四，新預算綱要特點的形成和特朗普及其團隊的個人因素有關(guān)，更反映了他們背后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益和“嬰兒潮”一代的老去。

特朗普與一般美國戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代企業(yè)家不同，沒有從事高科技或是金融等新興產(chǎn)業(yè)，而從事的是房地產(chǎn)這種相對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)。他本人亦深受傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)思維的影響。因此，加強美國“硬實力”和振興美國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的導向，與特朗普本人的思維模式有很大關(guān)系。特朗普的團隊也有類似個人經(jīng)歷，比如國務(wù)卿蒂勒森原來是美國童子軍最高級別——鷹級童子軍成員，后長期擔任石油企業(yè)巨頭?？松梨诘母笨偛?、總裁、董事會主席兼首席執(zhí)行官。他的個人經(jīng)歷就是作為“嬰兒潮”的一員成長、工作、成功、實現(xiàn)“美國夢”的典型。隨著“嬰兒潮”一代的老去，他們年輕時代表的進取精神逐漸演變?yōu)槭爻?。當代美國文化與思潮的蛻變也與此有關(guān)。

當然，僅僅是個人成長和團隊因素無法解釋新預算綱要的形成。更深層次上，新預算反映的還是美國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的利益。

削減預算長期看不具備可持續(xù)性

雖然特朗普的新預算綱要旨在尋求美國社會對新政府基本盤的支持并鞏固全球?qū)嵙Φ幕久?，但從短期看，這將面臨美國國會民主黨人乃至部分共和黨人的反彈，引發(fā)新一輪美國國內(nèi)政治博弈。而且，越是被大刀闊斧削減的部分，越是會被大刀闊斧地修正。從長期看，新預算將沖擊美國的全球“軟實力”，而且無論預算案對各政府部門預算的廣泛削減是否能通過，美國財政赤字長期都會進一步上升。

第一，新預算綱要將引發(fā)新一輪的美國國內(nèi)政治博弈。

特朗普政府的新預算綱要明顯觸及了民主黨的和其他黨派的相關(guān)利益，在提交國會的過程中，必然觸發(fā)反彈。目前，共和黨在參議院100個席位中占據(jù)52席，在眾議院435席中占據(jù)241席，基本控制了參眾兩院。再加上共和黨內(nèi)部對于預算的相關(guān)問題大體達成了一致，因此，在理想狀態(tài)下，該預算通過難度不大。不過，民主黨依然保有48個席位，所以這項預算案將會引發(fā)國會中大量爭論，引發(fā)國會兩黨政治以及白宮與國會之間的博弈乃至爭斗。不僅如此，美國國內(nèi)相關(guān)利益方也將圍繞綱要進行大量爭論。在此過程中，美國的階層矛盾、地域矛盾、族裔矛盾有可能進一步深化，“撕裂”將越來越成為美國社會的新特點。

第二，特朗普政府的新預算綱要也會帶來國際影響，長期看將沖擊美國的全球“軟實力”。

美國國內(nèi)的變化一直都具有外溢性。就如特朗普當選總統(tǒng)帶來一波所謂民粹主義和“逆全球化”的思潮一樣，這份新預算綱要也將產(chǎn)生相應(yīng)的國際影響。尤其是其中關(guān)于政府海外援助和公共支持的支出削減，將會引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。

美國的海外援助和對外文化宣傳等政策的根本目的，就是向全世界傳播美國的價值觀，其基本職能是一系列基金會、非政府組織和智庫執(zhí)行的。但這些思想生產(chǎn)與傳播工作需要真金白銀的財政支持。而特朗普的這份新預算表明，現(xiàn)在美國首要的任務(wù)是“美國優(yōu)先”，原本的“價值輸出”轉(zhuǎn)向了“強軍固本”，原先負責“價值輸出”的這些基金會和智庫的聯(lián)邦經(jīng)費遭到削減。據(jù)悉，東西方中心擬削減1600萬美元，亞洲基金會擬削減1700萬美元，威爾遜中心擬削減1100萬美元。

雖然這些機構(gòu)有更為龐大的社會捐款，但這些捐款往往與特定項目掛鉤——這本身是利益集團影響決策的機制鏈條。而一些機構(gòu)的人員基本工資和日常現(xiàn)金流往往依賴美國聯(lián)邦政府的財政預算。如此一來，一些智庫與基金會將不得不更多轉(zhuǎn)向社會捐助，來維持其機構(gòu)運轉(zhuǎn)。這時，這些機構(gòu)的“美國價值傳播功能”將可能隨之減弱。

所以，特朗普的財政轉(zhuǎn)向傳遞出一個很強的戰(zhàn)略信號。這可能對美國傳統(tǒng)的自由主義國際價值觀產(chǎn)生沖擊，美國以往的對外“軟實力”戰(zhàn)略——在希拉里任國務(wù)卿時期被歸納為“巧實力”戰(zhàn)略——或?qū)⒋蟠蛘劭邸?/p>

第三，長期來看，美國財政赤字依舊會上升。

雖然特朗普的新預算綱要致力于削減非軍事項目的公共經(jīng)費，但從長期看，這種削減是不具有可持續(xù)性的。預算綱要涵蓋的范圍只是全部聯(lián)邦財政預算中的可支配部分，約占27%，而剩下73%則是整體預算中法定支出的部分，難以改動。

法定支出的一個“大頭”是社保。隨著美國戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代(總?cè)丝诠罍y至少7600萬，占美國總?cè)丝?5%左右，現(xiàn)基本在53~71歲之間，特朗普正是“嬰兒潮”的一員)大量步入老齡，未來社保方面的支出將持續(xù)加大。而如果想改革這些法定支出，難度是很大的。

此外，隨著美國步入加息周期，一方面這或?qū)⒁种泼绹揪痛嗳醯膶嶓w經(jīng)濟復蘇，另一方面加息產(chǎn)生的利息支出也將給財政帶來負擔。因此，美國財政赤字在未來有進一步增長的壓力。

最后，對中國來說，這份預算案將同時帶來挑戰(zhàn)與機遇。

奧巴馬在任八年，無論其對華政策如何調(diào)整，其在軍事開支上是呈下降態(tài)勢的。這也意味著奧巴馬的對外政策包括對華政策的后盾存在不足。而特朗普明確改變了這一趨勢，在不增加海外軍事行動開支的情況下，以近10個百分點的幅度增加了國防基礎(chǔ)預算，這將有助于帶動美國軍事實力繼續(xù)保持優(yōu)勢，還將刺激美國軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢哉f，這抓住了美國護持其全球霸權(quán)地位的命門。

從整體上看，這份預算案代表了一個長期趨勢，就是美國將減少對“國際公共品”的提供。如何面對一個不愿提供“國際公共品”的美國?短期看，這將進一步降低全球化推進的速度，導致全球出現(xiàn)“碎片化”，甚至帶來“逆全球化”的風險，對此應(yīng)當做好準備。然而，只要中國保持戰(zhàn)略定力，堅持開放型對外經(jīng)濟政策，中國就能克服這樣的“逆風”，推進全球化，甚至成為全球化的引領(lǐng)者，將中國自身的發(fā)展與“國際公共品”的提供更好地有機結(jié)合、互相促進。

(陳曉晨、周西蒙、張巖、張志帥系中國人民大學重陽金融研究院課題組成員)