央行行長易綱近日在參加海外會議的時候談到中國將考慮以“競爭中性”原則對待國企。其實，“競爭中性”對國資監(jiān)管的已有的探索實踐來說并不是新事物。

中國國企改革的思路其實就包含了與“競爭中性”同向但更完善的改革方向，也為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）“競爭中性”的形成貢獻過中國經(jīng)驗和發(fā)展中國家做法。當前對“競爭中性”的討論不是另起爐灶談問題，而是沿著與“競爭中性”原則同向的中國國企改革道路繼續(xù)向前，并在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上更好地參與到國際性的討論中。

中國國企改革思路比“競爭中性”涵蓋的層級更高

長期以來，OECD對國企的研究對全球提升國企公司治理水平起到了積極作用。“競爭中性”在國際上的推廣也得益于OECD。

在2012年出版的《競爭中性：維持國企和私企之間的公平競爭環(huán)境》中，OECD就談到了“競爭中性”的問題。參考了主要國家國企公司治理經(jīng)驗后，2015年版《OECD國企公司治理指引》對“競爭中性”原則有了更詳盡的分析。

按照OECD的說法，“競爭中性”就是在不違背國家所有權(quán)宗旨的前提下，國有企業(yè)的法律和監(jiān)管框架應(yīng)當確保其在從事經(jīng)濟活動時，有一個平等的市場環(huán)境，并進行公平競爭。為了確保國企的“競爭中性”，OECD給出了7個方面的標準，包括：

1、國家所有權(quán)職能與可能影響國企經(jīng)營環(huán)境的其他國家職能（尤其是市場監(jiān)管職能）的明確分離。

2、 利益相關(guān)者（包括債權(quán)人和競爭對手）認為其權(quán)利遭到侵犯時，應(yīng)當有權(quán)通過法律或仲裁程序獲得有效救濟。

3、 如果國企既要從事經(jīng)濟活動又要完成公共政策目標，必須對其成本和收入結(jié)構(gòu)適用高標準的透明度和披露要求，以便判定收支所屬業(yè)務(wù)種類。

4、與公共政策目標相關(guān)的成本應(yīng)當由國家承擔，并予以披露。

5、原則上，國企從事經(jīng)濟活動時不應(yīng)豁免于一般法律、稅法和規(guī)章。法律法規(guī)不應(yīng)當不恰當?shù)貐^(qū)別對待國企和其市場競爭對手。國企的法律形式應(yīng)當允許債權(quán)人伸張權(quán)利，并啟動破產(chǎn)程序。

6、國企在為開展經(jīng)濟活動而獲取債務(wù)融資和股權(quán)融資之時，應(yīng)當遵循市場統(tǒng)一條件。

這包括國企與所有金融機構(gòu)以及非金融國企之間的關(guān)系，都應(yīng)當建立在純粹的商業(yè)基礎(chǔ)之上。國企的經(jīng)濟活動不應(yīng)當從構(gòu)成競爭優(yōu)勢的間接財務(wù)支持中受益，例如私營競爭對手無法享受的優(yōu)惠融資、稅費緩繳，以及來自其他國企的優(yōu)惠貿(mào)易信貸。國企經(jīng)濟活動的要素投入（比如能源、水資源或土地供給）也不應(yīng)享受優(yōu)于私營競爭對手的價格或條件。以及在充分考慮經(jīng)營環(huán)境的前提下，應(yīng)當要求國企在經(jīng)濟活動中獲得的收益率與私營競爭對手保持一致。

7、公共采購中，無論是作為招標方還是競標方，國企都應(yīng)當遵循一套具有競爭性、非歧視性且適度透明的招投標流程。

創(chuàng)造平等的經(jīng)濟環(huán)境、實施公平競爭，這是OECD“競爭中性”的核心議題。其實，這種市場原則并非只針對國企，而且也對民企提出了同等的要求，需要所有市場性競爭主體遵守。

就維護各市場主體平等參與市場競爭的問題上，黨的十九大報告中則概括得更完善：“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。應(yīng)該說，在堅持兩個“毫不動搖”的基礎(chǔ)上，中國按照十九大報告所執(zhí)行的國企改革已經(jīng)參考了比“競爭中性”更高的要求。

國資委副秘書長彭華崗在10月15日的國新辦發(fā)布會上說，經(jīng)過40年的改革開放，國企總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合。改革的思路、改革的目標就是要使國企真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，也就是說經(jīng)過改革以后的國企和其他所有制企業(yè)是一樣的，依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護，這與“競爭中性”原則是一致的。

“競爭中性”不是不要國企，而是如何更好治理國企

這種一致性并非沒有緣由。

一方面，從理論源頭上看，作為全球經(jīng)濟不可或缺的市場經(jīng)濟國家，中國所實行的新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟的機制框架就已經(jīng)對國際上已經(jīng)實施市場化機制的有效經(jīng)驗做了有機吸收；另一方面，OECD“競爭中性”概念的形成，其實也吸收了中國國企改革的經(jīng)驗。

在2015年版的指引稿的制定過程中，OECD就曾邀請過阿根廷、 巴西、中國、哥斯達黎加、哈薩克斯坦、立陶宛、秘魯、菲律賓、南非和烏克蘭等國直接參與工作組對修訂稿的討論。而且OECD也同中國的國資監(jiān)管部門有著長期的聯(lián)系，一直在追蹤以中國為代表的發(fā)展中國家國企的改革歷程。

國企是參與市場化競爭的重要主體，這是客觀事實。很多發(fā)達國家都有國企，英國、法國、瑞典、挪威、澳大利亞等國都無一例外，美國也有房利美和房地美這樣的政府贊助企業(yè)(GSE，Government Sponsored Enterprise)。所以，研究國企的目的不是要不要國企，而是如何在公平有效競爭度的環(huán)境中管好國企。

各國設(shè)立國企的宗旨可能并不相同。有時在電網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域，國企有時甚至是不可或缺的。OECD在2015年版《OECD國企公司治理指引》中就引述了這種情況：“如果根據(jù)某一行業(yè)的特征，由單獨一家企業(yè)開展生產(chǎn)活動最符合成本效益，則該行業(yè)會形成自然壟斷。在這種情況下，國家會認為從經(jīng)濟效益的角度考慮，與其對私營壟斷者進行監(jiān)管，不如直接在該行業(yè)設(shè)立國有壟斷企業(yè)”； 但OECD也強調(diào)，“持有任何國企所有權(quán)時，國家都應(yīng)明確所有權(quán)宗旨，并定期對其進行復(fù)審。一個或一組國企必須實現(xiàn)的任何公共政策目標，都應(yīng)由相關(guān)政府部門明確委托并公開披露。”

從這個意義上說，對國企的關(guān)注不應(yīng)只盯著所有制問題，而是要考慮國企設(shè)立和運營對社會公平效率與社會福祉能否形成提升。這是OECD一直關(guān)注公司治理的緣由，也是OECD關(guān)注中國國企改革經(jīng)驗的原因。

中國經(jīng)驗已為發(fā)展中國家國企公平參與競爭提供了借鑒

在所有國家的國企改革和公司治理水平的提升過程中，中國的國企改革沿著自主化的道路，在同“競爭中性”一致的方向上做出了長足的努力，形成了一批發(fā)展中國家國企公司治理能力提升的寶貴經(jīng)驗：

中國國企改革實現(xiàn)了政企分開、政資分開，這解決了國家所有權(quán)職能與可能影響國企經(jīng)營環(huán)境的其他國家職能分離的問題。

中國對包括國企和民企在內(nèi)的所有企業(yè)實施了《反不當競爭法》和《反壟斷法》，這解決了公平競爭的法律環(huán)境問題。

截至2018年3月，中央企業(yè)63.7%的資產(chǎn)和60.8%的凈資產(chǎn)都在上市公司里面，都按照上市公司管理的法律法規(guī)接受公開監(jiān)管，其經(jīng)營信息和完成公共政策目標的情況都在上市公司定期報告中予以公告，這在信息披露上把國企和其他上市公司提到了統(tǒng)一高度。

國務(wù)院和國資委每年要向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理和改革的情況，國家的紀檢監(jiān)察體系也在一直強化對國企的監(jiān)督，這進一步提升了國企的透明度。

國企普遍建立了董事會制度，通過切實落實和維護了董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。

國資委已經(jīng)對國企實施了持續(xù)十余年的業(yè)績考核，這強化了對國企的收益率和風(fēng)險約束，形成了國企自身發(fā)展的市場驅(qū)動動能。完成公司制改革之后，國企退出的路徑在《破產(chǎn)法》中也進一步得到明確。

另外，隨著我國《招投標法》、《招投標法實施條例》等法律法規(guī)的頒布實施，一些涉及國有資本的項目列入了必須進行招投標的范圍，這加強了公共采購中招投標的公平性。

至于金融機構(gòu)同國企的關(guān)系，由于中國主要的金融機構(gòu)都已經(jīng)是上市公司，在股東要求下有著明確的盈利需求和風(fēng)險約束，因此一些金融機構(gòu)青睞國企，同其他國家金融機構(gòu)青睞大企業(yè)的原因沒有本質(zhì)的不同。大企業(yè)和小企業(yè)在獲得金融資源稟賦上的確有顯著區(qū)別，而解決中小企業(yè)融資難是全球性難題，不能簡單和所有制混為一談。

中國的國企改革經(jīng)驗也受到了其他發(fā)展中國家的關(guān)注。為了提升國企的公司治理能力、公平有序地參與市場競爭，南非、哈薩克斯坦等國都曾學(xué)習(xí)過中國經(jīng)驗。今年中非合作論壇北京峰會其間，南非國企部部長戈爾丹在拜訪中國國資委時表示，南中兩國國企都是推動國民經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，中國國企改革成效和經(jīng)驗對南非具有十分重要的借鑒意義，南非國企部將不斷學(xué)習(xí)中國經(jīng)驗，推動南非國企完善治理、提高效率，實現(xiàn)更好更快發(fā)展。

討論“競爭中性”更要關(guān)注“所有制中立”

我們要在“四個自信”的基礎(chǔ)上看待中國國企的改革道路和改革成效，因為對全球國企治理“競爭中性”的討論和發(fā)展中國家國企實行“競爭中性”的探索上，中國的國企改革已經(jīng)貢獻了經(jīng)驗，也相信會愿意在公開的國際場合繼續(xù)參與更多平等的討論與交流。

但不容忽視的是，一些國家卻熱衷打著“競爭中性”作為限制國企的旗號，或者不再顧及公共機構(gòu)判定的五要素法，直接以國企所有權(quán)歸屬為由頭就將國企同公共機構(gòu)直接掛鉤，以反補貼的名義指責(zé)國企造成了市場扭曲，這卻是中國值得警惕的事情。

“我們也提倡所有制中立，反對因企業(yè)所有制的不同而設(shè)置不同的規(guī)則，反對在國際規(guī)則制定中給予國企歧視性待遇”。彭華崗的這句話已經(jīng)表明了官方的態(tài)度。

中國的國企改革和公司治理水平提升仍處于進行時。當前，國企改革正處于一個行動勝過一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段，要把更多精力聚焦到重點難點問題上來，集中力量攻堅克難。按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求，中國的國企改革和公司治理提升進程還要繼續(xù)向前走。近期的全國國企改革座談會又進一步明確了六大工作方向，相信中國在改革過程中還會繼續(xù)給全球“競爭中性”的國企公司治理提升進程提供新的經(jīng)驗。

對國企的改革要繼續(xù)，對“競爭中性”的討論和完善要繼續(xù)，對海外傳播中國國企改革成就和國企公司治理現(xiàn)實的進程也要繼續(xù)。

（作者為第一財經(jīng)北京新聞中心副主任）