上海市委書記李強(qiáng)最近表示，實(shí)施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，是對(duì)我國改革開放空間布局的進(jìn)一步完善。在滬蘇浙三省市交界區(qū)域建設(shè)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，就是要打造進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開放的載體，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)以來，黨中央明確的全面深化改革舉措，可以在地方試點(diǎn)的，進(jìn)行集中落實(shí)、率先突破、系統(tǒng)集成，努力打造貫徹新發(fā)展理念的新標(biāo)桿、一體化體制機(jī)制的試驗(yàn)田、引領(lǐng)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的新引擎。

國家發(fā)改委正在牽頭編制長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要，上海正會(huì)同蘇浙兩省抓緊研究制定長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案。

形成可復(fù)制推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)意義重大

長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略實(shí)施重點(diǎn)在于落實(shí)五大發(fā)展理念，探索區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，縮小地區(qū)差距，進(jìn)而推動(dòng)整體性的高質(zhì)量發(fā)展。因而可以預(yù)見，這一跨江浙滬的一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重大實(shí)施舉措。

按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享發(fā)展理念，加大改革創(chuàng)新開放力度，探索跨界地區(qū)的要素流動(dòng)和地區(qū)合作的新型治理模式，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化分工、合作和協(xié)同的體制機(jī)制的落地性，探索從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，推動(dòng)全面深化改革舉措集中落實(shí)、率先突破、系統(tǒng)集成，促進(jìn)示范區(qū)共享發(fā)展和共同繁榮，提升人民的幸福福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和區(qū)域整體競爭力，充分顯現(xiàn)一體化體制機(jī)制創(chuàng)新帶來的巨大合作紅利和重大發(fā)展成效，加快形成可實(shí)施有成效、可復(fù)制可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而后率先在長三角的跨界地區(qū)推廣復(fù)制，進(jìn)而形成可以影響全國的新型區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

因此，在示范區(qū)改革創(chuàng)新區(qū)域一體化體制機(jī)制，科學(xué)推動(dòng)跨界率先協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略意圖的落地和操作，具有非常重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義。

跨界地區(qū)迫切需要關(guān)系協(xié)調(diào)

省市縣行政邊界的跨界地區(qū)，是地區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)最迫切最直接、矛盾問題最明顯的地區(qū)，矛盾問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，空間規(guī)劃不對(duì)接，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接弱，斷頭路多；永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線在邊界地區(qū)往往不對(duì)接，土地空間功能相互干擾，缺乏對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)的共保機(jī)制；污染產(chǎn)業(yè)以及垃圾填埋和焚燒場等在邊界布局，導(dǎo)致環(huán)境鄰避影響事件時(shí)有發(fā)生。

第二，水資源利用和環(huán)境污染交互影響，江河湖水資源量的跨地區(qū)分配利益機(jī)制和飲用水源地及清水通道的跨地區(qū)保護(hù)機(jī)制亟待完善，跨界上游水污染排放可能導(dǎo)致下游的水環(huán)境質(zhì)量下降，環(huán)境矛盾和糾紛較多。

第三，公共服務(wù)共建共享程度不高，食品安全、社會(huì)治安、渣土車管理、垃圾傾倒等社會(huì)治理事務(wù)難以跨界聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；110公安報(bào)警和120醫(yī)療急救難以做到跨界服務(wù)，跨界公交線路和地鐵很少，需要邊界換乘；各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)差異大，共享難度比較大；重大事件如上海世博會(huì)、南京青奧會(huì)、進(jìn)口博覽會(huì)等基本上在一個(gè)城市舉行，很少有和周邊其他城市的合作共建。

第四，資本、技術(shù)、信息等發(fā)展要素流動(dòng)依然不夠順暢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏融合對(duì)接，投融資管理自成體系，財(cái)稅共享機(jī)制缺乏或不完善。凡此種種，限制和約束跨界地區(qū)的要素流動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，合作交易成本高，一體化紅利弱，影響了整體競爭力的提升，壁壘效應(yīng)明顯，也阻滯了長三角整個(gè)區(qū)域的一體化進(jìn)程。因此，率先開展跨界地區(qū)的一體化體制機(jī)制的探索試驗(yàn)，最容易出效果，也具有代表性和示范意義。

針對(duì)跨界地區(qū)問題設(shè)計(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

跨界地區(qū)一體化體制機(jī)制的改革創(chuàng)新需要針對(duì)地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展差異大出現(xiàn)的問題癥結(jié)來展開?？缃绲貐^(qū)之間發(fā)展協(xié)調(diào)難度較大，客觀上在于跨界地區(qū)分屬于不同的行政主體，資源整合困難，從各自利益和權(quán)限出發(fā)，合作深度受到局限。主觀上，多層級(jí)跨界合作和一體化制度缺失，無法平衡跨界合作的成本—利益格局，使得跨界合作難以達(dá)成一致。

從多層級(jí)行政管理及治理體系看，第一，中央對(duì)地方的多項(xiàng)管理基本上按照行政層級(jí)推進(jìn)，這在很大程度上限制了地方政府的管控要素和有限控制之手伸到臨近地區(qū)。

第二，長三角現(xiàn)有的省、市、縣等各級(jí)政府之間的合作協(xié)作機(jī)制，缺乏頂層設(shè)計(jì)和契約機(jī)制，不能約束雙方的合作行為，地區(qū)合作只能借助高層級(jí)的跨區(qū)域規(guī)劃和協(xié)商協(xié)作平臺(tái)，內(nèi)部協(xié)調(diào)合作規(guī)則不穩(wěn)定。往往在一些專項(xiàng)領(lǐng)域，滬蘇浙皖四方政府可能在會(huì)議中簽署和達(dá)成了一些協(xié)議，而現(xiàn)實(shí)操作中特別是在沒有更高層次行政意志和約束性法律法規(guī)的條件下，很多達(dá)成的合作意向因各方利益沖突而難以落實(shí)，或因領(lǐng)導(dǎo)換屆、規(guī)劃調(diào)整等原因最終不能落地。

第三，市場化及民間的協(xié)作有待加強(qiáng)，企業(yè)與民間組織，包括協(xié)會(huì)、商會(huì)在內(nèi)的民間機(jī)構(gòu)并未有效參與到一體化的合作協(xié)調(diào)中，非政府組織的靈活性特點(diǎn)沒有得到充分發(fā)揮。內(nèi)部管理協(xié)調(diào)由官方行政部門推進(jìn)，缺少市場和民間力量的配合，使得一體化工作推進(jìn)較難、實(shí)施效率較差。

為此，一體化的體制機(jī)制探索宜針對(duì)跨界地區(qū)規(guī)劃管理、資源環(huán)境、公共服務(wù)、要素流動(dòng)等不協(xié)調(diào)問題及體制機(jī)制掣肘障礙，按照成本共擔(dān)、利益共享原則，堅(jiān)持以市場化主導(dǎo)，以改革創(chuàng)新開放制定和設(shè)計(jì)市場統(tǒng)一開放、規(guī)劃協(xié)調(diào)有序、發(fā)展功能協(xié)同互補(bǔ)、設(shè)施服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

同時(shí)，需要從中央和地方事權(quán)改革、地方合作平臺(tái)機(jī)制的規(guī)范和制度化、鼓勵(lì)市場主體和公眾參與等多層面、多維度，不斷嘗試，不斷完善，確保區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制改革舉措橫向到邊、縱向到底，最大限度放大改革創(chuàng)新合作紅利，探索一條上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)的全面改革創(chuàng)新之路和新型區(qū)域治理體系，使之能夠有效推動(dòng)跨界分工、合作、協(xié)同和共享，實(shí)現(xiàn)發(fā)展要素可以自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)有序分工、開發(fā)和保護(hù)空間得當(dāng)、社會(huì)公平公正、人民共享發(fā)展成果。

仍然需要指出的是，跨界一體化發(fā)展示范區(qū)，是在不改變行政隸屬關(guān)系基礎(chǔ)上，探索跨界地區(qū)分工、合作、協(xié)同和共享的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，需要審慎處理好一體化體制機(jī)制和地方行政管理自主性的關(guān)系。

（作者系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所二級(jí)研究員，中國科學(xué)院大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院教授，中央民盟生態(tài)環(huán)境委員會(huì)委員，長三角一體化決策咨詢專家，蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長）