氣候變化和環(huán)保問題引來越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。在環(huán)保政策理念的認(rèn)知方面，政府和學(xué)界越來越有一致性，基本的政策措施也已出臺，但是，如何將政策理念真正落到實(shí)處值得思考。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界在氣候變化和環(huán)保問題上首先應(yīng)該做的是通過理論讓人們認(rèn)識到問題的重要性。我們可以從解決問題的成本和收益方面作分析，而且這個分析不僅要從價(jià)值角度作，還要從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度作。有些學(xué)者還特別指出危害性和危險(xiǎn)性，作出啟示錄一樣的警示。接著，我們要進(jìn)一步改變?nèi)藗兊哪繕?biāo)函數(shù)，重新定義發(fā)展本身。

更重要的是，我們還要把對環(huán)保問題的認(rèn)識和理念轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和國際上的態(tài)度和行動，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，這對中國和其他各國都同樣重要。但在環(huán)保政策落地的問題上，常常會遇到一定的難題：政府做出多種部署和安排，資金投入也很大，卻由于中央和地方之間存在著激勵不相容問題，有時(shí)使政策難以真正落地，政策效果大打折扣。

激勵不相容問題有一定的普遍性。比如，美國特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，但美國很多州政府仍在繼續(xù)履行《巴黎協(xié)定》的承諾。我國加入并主導(dǎo)了《巴黎協(xié)定》，但我國中央政府的政策意圖并未完全得到地方政府和企業(yè)的落實(shí)。

在環(huán)保理念上，學(xué)界一直在努力出謀劃策，中央政府也提到前所未有的高度。但是，如果不解決中央和地方的激勵機(jī)制不相容問題，這些理念和承諾在落實(shí)中就會存在中梗阻。

激勵不相容的一個主要問題是地方政府還有GDP動機(jī)。對此，我曾注意到一個現(xiàn)象并稱之為“西嶺效應(yīng)”。唐代詩人杜甫詩云：“窗含西嶺千秋雪，門泊東吳萬里船。”現(xiàn)代人在成都遙望，其實(shí)看不到西嶺，因此一直以為杜甫的說法是一種文學(xué)的夸張。然而，汶川地震之后，由于經(jīng)濟(jì)活動大幅度減少，空氣質(zhì)量大幅度改善，人們發(fā)現(xiàn)，在成都市內(nèi)真的可以看到西嶺。

“西嶺效應(yīng)”從一個側(cè)面說明了空氣質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)活動之間的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，但如果沒有高質(zhì)量的發(fā)展，過于透支環(huán)境等因素，便會使得硬道理也很難持續(xù)。

特別是從GDP角度說，中央政府和地方政府所追求的目標(biāo)還不完全一致，至少在轉(zhuǎn)變的節(jié)奏上不完全一致。這就帶來一系列問題，比如中央政府為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展出臺一些政策，包括轉(zhuǎn)向新動能。但是新動能本身尚未定義清楚。地方政府仍在以習(xí)慣性的方式促增長，新動能未必獲得新機(jī)遇，未必能真正發(fā)展起來。

激勵相容的前提是對概念做出清晰的界定，降低模糊性，以堅(jiān)定而清晰的政策導(dǎo)向，讓地方政府和企業(yè)真正大有可為，而不是投機(jī)或偷換概念，或者同中央有關(guān)部門玩貓鼠游戲。

就以新動能為例，我們要實(shí)現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，首先要清晰地界定什么是新動能，簡單地說哪些產(chǎn)業(yè)屬于新動能、哪些產(chǎn)業(yè)不是，似乎不是一個恰當(dāng)?shù)慕缍ǚ椒ā?/p>

我們現(xiàn)在是模糊地推定第三產(chǎn)業(yè)屬于新動能，至少包含了新動能。如果以此為導(dǎo)向，就要減少制造業(yè)，因?yàn)橹圃鞓I(yè)會有更高的排放和污染。但我們第三產(chǎn)業(yè)的效率和附加值并不高。如果簡單地以第三產(chǎn)業(yè)替代制造業(yè)，結(jié)果將是國民經(jīng)濟(jì)整體的勞動生產(chǎn)率下降。這就形成一個悖論，回到“西嶺效應(yīng)”：發(fā)展就會污染環(huán)境，想要好環(huán)境就別發(fā)展。

再具體一點(diǎn)，我們要大力發(fā)展清潔能源，但以此為借口追求上項(xiàng)目、求增長之實(shí)，則會形成清潔能源并不清潔的情況。我國有嚴(yán)重“棄風(fēng)”、“棄水”、“棄光”問題，投入了大量的資金建設(shè)，卻在機(jī)制上沒有真正為新動能做出合理安排，地方政府只把建設(shè)本身當(dāng)成了保持GDP的手段，并非真正發(fā)展新能源，建成以后又回歸到傳統(tǒng)能源，“大力發(fā)展新能源”、“推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換”都停留在口號上，只是地方政府發(fā)展GDP的新工具。

因此，在我看來，雖然我們用新產(chǎn)業(yè)、新動能的說法，但整個機(jī)制的內(nèi)核里，“GDP第一”的目標(biāo)并沒有根本改變，這就使得新產(chǎn)業(yè)、新動能只能獲得階段性發(fā)展，成為一種工具，而不是目標(biāo)，因此可持續(xù)性難以保障，高質(zhì)量發(fā)展難以落實(shí)。

誠然，中央政府可以把環(huán)保目標(biāo)定得很高，在政策文件中可以使用更嚴(yán)格的詞匯，但要想讓環(huán)保政策真正落地，最重要的還是解決好中央和地方政府的激勵不相容問題。

（作者系CF40學(xué)術(shù)顧問、中國社科院副院長蔡昉，本文系蔡昉2019年9月29日在由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦、能源基金會資助的第三屆氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)對話上的發(fā)言，已經(jīng)演講者本人審閱）

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