在當(dāng)前疫情防控取得實(shí)效，經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇的形勢(shì)下各級(jí)財(cái)政部門積極探索采取市場(chǎng)化手段支持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金就是實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的重要方式之一，同時(shí)也是改革競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政資金投入方式的有效途徑。目前各地政府通過不斷探索，以財(cái)政注資方式設(shè)立了一批政府產(chǎn)業(yè)基金。從這些政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展情況看，這些政府產(chǎn)業(yè)基金對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)起到了一定的作用，但是同時(shí)也要看到政府產(chǎn)業(yè)基金也存在著諸如政府與市場(chǎng)邊界的模糊化、過度投資、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等諸多問題，而且從某種程度上說這種政府產(chǎn)業(yè)基金是換了身份的政府直接投資，這對(duì)于進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革是不利的，所以對(duì)于這個(gè)問題有必要進(jìn)行深入的探討。

首先，從產(chǎn)業(yè)基金的概念上來說國(guó)際上并沒有精確、統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)基金的定義，產(chǎn)業(yè)基金是中國(guó)本土專業(yè)術(shù)語。國(guó)外主要以私募投資基金作為基金的主要表現(xiàn)形式，大部分私募投資基金與政府審批無關(guān)，而投資方向由合伙人決定，政府通常不會(huì)試圖引導(dǎo)投資管理人向特定行業(yè)和地區(qū)展開投資，即使有政府資本介入也主要是以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行實(shí)際操作。我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金卻帶有明顯的中國(guó)特色，這個(gè)概念在不同層級(jí)政府有著不同的理解，所以關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作規(guī)范的表述有許多，這就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金具有模糊的邊界，以至于直接影響到相關(guān)問題的立法和實(shí)踐。相關(guān)政府部門在產(chǎn)業(yè)基金立法問題上始終難以達(dá)成一致意見。問題主要集中在基金的運(yùn)營(yíng)主體性質(zhì)、投資對(duì)象和適用法律問題等方面。法律地位的缺失造成了監(jiān)管空白，這就無法對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行有效約束。

其次，從政府產(chǎn)業(yè)基金的布局上看，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見指出，政府投資基金限定于具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，比如支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等。具體而言，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)，可通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金加以支持；而對(duì)于集成電路等戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)，可通過產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)突破和跨越發(fā)展?，F(xiàn)在各地政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)多有雷同，存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、多重交叉等問題，各地政府產(chǎn)業(yè)基金“一哄而上”的現(xiàn)象較為普遍，未來是否會(huì)形成如同“光伏產(chǎn)業(yè)”一樣的嚴(yán)重重復(fù)投資的現(xiàn)象，也是一個(gè)值得擔(dān)憂的問題。據(jù)了解，現(xiàn)在很多縣級(jí)政府下屬的開發(fā)區(qū)都成立產(chǎn)業(yè)基金，過小的區(qū)域及產(chǎn)業(yè)由于規(guī)模過小即使大量投資并不能形成產(chǎn)業(yè)化的推動(dòng)效應(yīng)，這就相當(dāng)于對(duì)一棵樹苗施以過多的化肥，樹苗并不能茁壯成長(zhǎng)，需要做的是對(duì)有一定規(guī)模的樹苗合理施肥才可以實(shí)現(xiàn)樹苗的健康成長(zhǎng)。所以政府產(chǎn)業(yè)基金在設(shè)立的政府層級(jí)上應(yīng)該有一定的限制。

第三，從政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作方面上來看，財(cái)政部指導(dǎo)意見明確提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。但政府產(chǎn)業(yè)基金由于各級(jí)政府在其中的特殊作用使得產(chǎn)業(yè)基金在主體性質(zhì)和運(yùn)作機(jī)制上始終存在自我沖突，財(cái)政資金的屬性和管理思路使得產(chǎn)業(yè)基金被賦予了一些政府政策性目標(biāo)，這與基金本身的市場(chǎng)化運(yùn)作模式是相矛盾的。由于政府的深度參與使得基金的市場(chǎng)化運(yùn)作的程度也不夠。部分地方政府會(huì)通過設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)的形式，對(duì)基金的具體經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干涉，扭曲了基金的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。有的地方對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作不夠了解，產(chǎn)業(yè)基金的投資邊界模糊，對(duì)于不是基金投向范圍的領(lǐng)域政府產(chǎn)業(yè)基金也參與其中，形成與民爭(zhēng)利的局面，各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金也會(huì)出現(xiàn)投向交叉重復(fù)，在選項(xiàng)目、投項(xiàng)目上相互競(jìng)爭(zhēng)，降低了政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用?；鸬倪\(yùn)作主要是發(fā)揮基金管理人的專業(yè)性作用，政府只是作為基金的發(fā)起人，并且政府對(duì)于投資領(lǐng)域并不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，所以應(yīng)該讓基金管理人來發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)，否則政府干涉過多的話會(huì)限制基金管理人的作用，降低基金的運(yùn)作效率，起不到政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立初衷。

第四，從地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來看，在當(dāng)前規(guī)范地方政府舉債、清理地方政府融資平臺(tái)的大背景下，各級(jí)地方政府不能再延續(xù)原有的依靠舉債投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的老套路，轉(zhuǎn)而以借設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金為名，通過“政府投資+金融資本”、“政府投資+民間資本”等多種融資機(jī)制，將產(chǎn)業(yè)基金變?yōu)檎谫Y工具，通過基金投資來拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)其政績(jī)目標(biāo)。有些地方政府采取財(cái)政資金劣后，承諾對(duì)基金參與者保本最低收益的方式，吸引銀行理財(cái)資金進(jìn)入，從而達(dá)到財(cái)政資金放大的目的。政府這種明股實(shí)債的方式加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)際上是踩紅線的行為。一旦基金在存續(xù)過程中出現(xiàn)任何風(fēng)險(xiǎn)問題，最終地方政府必須兌現(xiàn)兜底的承諾，為基金參與者買單，這種做法既違背了市場(chǎng)化的運(yùn)行規(guī)則，也加大了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這種做法具有一定的普遍性。在當(dāng)前地方債務(wù)高居不下的情況下地方政府如果依然采取這種辦法則會(huì)使得地方政府債務(wù)雪上加霜，所以必須及時(shí)清理這些違規(guī)政府產(chǎn)業(yè)基金，以降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從以上幾點(diǎn)對(duì)于地方政府產(chǎn)業(yè)基金問題的分析可以看出，未來應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的視角盡快出臺(tái)政府產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)法規(guī)，有了規(guī)矩才有方圓，從制度層面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行規(guī)范才是長(zhǎng)久之計(jì)。政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展還應(yīng)該從其本源出發(fā)，產(chǎn)業(yè)本身是具有一定規(guī)模才能稱其為產(chǎn)業(yè)，所以按照其應(yīng)有之義限定產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立層級(jí)，再此層級(jí)之下基層政府不應(yīng)再設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，這樣既可以防止各地政府產(chǎn)業(yè)基金過度泛濫化的傾向，又可以避免不同層級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金對(duì)于相同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)雙重覆蓋、重復(fù)投資的問題。在政府產(chǎn)業(yè)基金的投資范圍上，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中所提出的投資方向進(jìn)行投資，不能進(jìn)入的行業(yè)堅(jiān)決不入，避免出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的情況，實(shí)現(xiàn)真正的支持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在運(yùn)作機(jī)制上優(yōu)化政府產(chǎn)業(yè)基金的治理模式，堅(jiān)持以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)橹?，?jiān)持所有權(quán)，管理權(quán)，托管權(quán)分離，市場(chǎng)化選聘基金管理團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮基金管理人的專業(yè)化能力，通過制度化的制度安排，減少政府對(duì)于基金日常運(yùn)作的干預(yù)，保證基金運(yùn)作的市場(chǎng)化機(jī)制。對(duì)于政府產(chǎn)業(yè)基金中出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，要從基金本身相關(guān)管理制度入手，嚴(yán)格明確各參與方相關(guān)法律責(zé)任，不得出現(xiàn)保底收益率等條款，以防止地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積聚。

此外還要注意完善政府產(chǎn)業(yè)基金評(píng)價(jià)體系的建設(shè)工作，這有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作過程中出現(xiàn)的各類問題，并采取適當(dāng)手段進(jìn)行糾正，確保政府產(chǎn)業(yè)基金不偏離既定的方向。通過基金績(jī)效評(píng)價(jià)也可以識(shí)別出基金管理人的專業(yè)能力以及基金目標(biāo)設(shè)定的合理性，進(jìn)而采取對(duì)應(yīng)的激勵(lì)或淘汰措施，以保證政府產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定可持續(xù)運(yùn)作。

作者：馮毅，浙商資產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)

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