在當(dāng)前疫情防控取得實效，經(jīng)濟逐步復(fù)蘇的形勢下各級財政部門積極探索采取市場化手段支持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金就是實現(xiàn)這種目標(biāo)的重要方式之一，同時也是改革競爭性領(lǐng)域財政資金投入方式的有效途徑。目前各地政府通過不斷探索，以財政注資方式設(shè)立了一批政府產(chǎn)業(yè)基金。從這些政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展情況看，這些政府產(chǎn)業(yè)基金對于促進產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)實現(xiàn)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級起到了一定的作用，但是同時也要看到政府產(chǎn)業(yè)基金也存在著諸如政府與市場邊界的模糊化、過度投資、地方財政風(fēng)險等諸多問題，而且從某種程度上說這種政府產(chǎn)業(yè)基金是換了身份的政府直接投資，這對于進一步深化市場化改革是不利的，所以對于這個問題有必要進行深入的探討。

首先，從產(chǎn)業(yè)基金的概念上來說國際上并沒有精確、統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)基金的定義，產(chǎn)業(yè)基金是中國本土專業(yè)術(shù)語。國外主要以私募投資基金作為基金的主要表現(xiàn)形式，大部分私募投資基金與政府審批無關(guān)，而投資方向由合伙人決定，政府通常不會試圖引導(dǎo)投資管理人向特定行業(yè)和地區(qū)展開投資，即使有政府資本介入也主要是以市場化的方式進行實際操作。我國政府產(chǎn)業(yè)基金卻帶有明顯的中國特色，這個概念在不同層級政府有著不同的理解，所以關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金運作規(guī)范的表述有許多，這就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金具有模糊的邊界，以至于直接影響到相關(guān)問題的立法和實踐。相關(guān)政府部門在產(chǎn)業(yè)基金立法問題上始終難以達成一致意見。問題主要集中在基金的運營主體性質(zhì)、投資對象和適用法律問題等方面。法律地位的缺失造成了監(jiān)管空白，這就無法對政府產(chǎn)業(yè)基金進行有效約束。

其次，從政府產(chǎn)業(yè)基金的布局上看，財政部出臺了《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見指出，政府投資基金限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，比如支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等。具體而言，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)，可通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金加以支持；而對于集成電路等戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)，可通過產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重點突破和跨越發(fā)展?，F(xiàn)在各地政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)多有雷同，存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、多重交叉等問題，各地政府產(chǎn)業(yè)基金“一哄而上”的現(xiàn)象較為普遍，未來是否會形成如同“光伏產(chǎn)業(yè)”一樣的嚴重重復(fù)投資的現(xiàn)象，也是一個值得擔(dān)憂的問題。據(jù)了解，現(xiàn)在很多縣級政府下屬的開發(fā)區(qū)都成立產(chǎn)業(yè)基金，過小的區(qū)域及產(chǎn)業(yè)由于規(guī)模過小即使大量投資并不能形成產(chǎn)業(yè)化的推動效應(yīng)，這就相當(dāng)于對一棵樹苗施以過多的化肥，樹苗并不能茁壯成長，需要做的是對有一定規(guī)模的樹苗合理施肥才可以實現(xiàn)樹苗的健康成長。所以政府產(chǎn)業(yè)基金在設(shè)立的政府層級上應(yīng)該有一定的限制。

第三，從政府產(chǎn)業(yè)基金的運作方面上來看，財政部指導(dǎo)意見明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。但政府產(chǎn)業(yè)基金由于各級政府在其中的特殊作用使得產(chǎn)業(yè)基金在主體性質(zhì)和運作機制上始終存在自我沖突，財政資金的屬性和管理思路使得產(chǎn)業(yè)基金被賦予了一些政府政策性目標(biāo)，這與基金本身的市場化運作模式是相矛盾的。由于政府的深度參與使得基金的市場化運作的程度也不夠。部分地方政府會通過設(shè)立理事會或董事會的形式，對基金的具體經(jīng)營進行干涉，扭曲了基金的市場運作機制。有的地方對政府產(chǎn)業(yè)基金運作不夠了解，產(chǎn)業(yè)基金的投資邊界模糊，對于不是基金投向范圍的領(lǐng)域政府產(chǎn)業(yè)基金也參與其中，形成與民爭利的局面，各級政府產(chǎn)業(yè)基金也會出現(xiàn)投向交叉重復(fù)，在選項目、投項目上相互競爭，降低了政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用?；鸬倪\作主要是發(fā)揮基金管理人的專業(yè)性作用，政府只是作為基金的發(fā)起人，并且政府對于投資領(lǐng)域并不具有專業(yè)優(yōu)勢，所以應(yīng)該讓基金管理人來發(fā)揮其專業(yè)特長，否則政府干涉過多的話會限制基金管理人的作用，降低基金的運作效率，起不到政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立初衷。

第四，從地方政府財政風(fēng)險防范的角度來看，在當(dāng)前規(guī)范地方政府舉債、清理地方政府融資平臺的大背景下，各級地方政府不能再延續(xù)原有的依靠舉債投資來拉動經(jīng)濟增長的老套路，轉(zhuǎn)而以借設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金為名，通過“政府投資+金融資本”、“政府投資+民間資本”等多種融資機制，將產(chǎn)業(yè)基金變?yōu)檎谫Y工具，通過基金投資來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，以實現(xiàn)其政績目標(biāo)。有些地方政府采取財政資金劣后，承諾對基金參與者保本最低收益的方式，吸引銀行理財資金進入，從而達到財政資金放大的目的。政府這種明股實債的方式加大了地方財政風(fēng)險，這實際上是踩紅線的行為。一旦基金在存續(xù)過程中出現(xiàn)任何風(fēng)險問題，最終地方政府必須兌現(xiàn)兜底的承諾，為基金參與者買單，這種做法既違背了市場化的運行規(guī)則，也加大了地方政府的財政風(fēng)險，這種做法具有一定的普遍性。在當(dāng)前地方債務(wù)高居不下的情況下地方政府如果依然采取這種辦法則會使得地方政府債務(wù)雪上加霜，所以必須及時清理這些違規(guī)政府產(chǎn)業(yè)基金，以降低地方政府財政風(fēng)險。

從以上幾點對于地方政府產(chǎn)業(yè)基金問題的分析可以看出，未來應(yīng)該從頂層設(shè)計的視角盡快出臺政府產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)法規(guī)，有了規(guī)矩才有方圓，從制度層面對政府產(chǎn)業(yè)基金進行規(guī)范才是長久之計。政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展還應(yīng)該從其本源出發(fā)，產(chǎn)業(yè)本身是具有一定規(guī)模才能稱其為產(chǎn)業(yè)，所以按照其應(yīng)有之義限定產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立層級，再此層級之下基層政府不應(yīng)再設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，這樣既可以防止各地政府產(chǎn)業(yè)基金過度泛濫化的傾向，又可以避免不同層級政府產(chǎn)業(yè)基金對于相同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)雙重覆蓋、重復(fù)投資的問題。在政府產(chǎn)業(yè)基金的投資范圍上，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)嚴格按照《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中所提出的投資方向進行投資，不能進入的行業(yè)堅決不入，避免出現(xiàn)與民爭利的情況，實現(xiàn)真正的支持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。在運作機制上優(yōu)化政府產(chǎn)業(yè)基金的治理模式，堅持以市場化導(dǎo)向為主，堅持所有權(quán)，管理權(quán)，托管權(quán)分離，市場化選聘基金管理團隊，充分發(fā)揮基金管理人的專業(yè)化能力，通過制度化的制度安排，減少政府對于基金日常運作的干預(yù)，保證基金運作的市場化機制。對于政府產(chǎn)業(yè)基金中出現(xiàn)的財政風(fēng)險問題，要從基金本身相關(guān)管理制度入手，嚴格明確各參與方相關(guān)法律責(zé)任，不得出現(xiàn)保底收益率等條款，以防止地方政府財務(wù)風(fēng)險的積聚。

此外還要注意完善政府產(chǎn)業(yè)基金評價體系的建設(shè)工作，這有利于及時發(fā)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)基金運作過程中出現(xiàn)的各類問題，并采取適當(dāng)手段進行糾正，確保政府產(chǎn)業(yè)基金不偏離既定的方向。通過基金績效評價也可以識別出基金管理人的專業(yè)能力以及基金目標(biāo)設(shè)定的合理性，進而采取對應(yīng)的激勵或淘汰措施，以保證政府產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定可持續(xù)運作。

作者：馮毅，浙商資產(chǎn)研究院副院長

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