黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國力躍上新臺階，我國經(jīng)濟(jì)邁上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路。同時(shí)，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高。

歷史昭示，伴隨大國綜合實(shí)力的提升，以對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、國際貿(mào)易、對外投資、海外工程建設(shè)、海外務(wù)工和勞務(wù)輸出等為主要內(nèi)容的外向經(jīng)濟(jì)將深入發(fā)展，國家的海外利益將迅速擴(kuò)張，而且對于國際秩序、國際治理體系和規(guī)則的塑造能力也在加大，客觀上要求在國家治理能力建設(shè)方面，必須同步提升對國民經(jīng)濟(jì)和外向經(jīng)濟(jì)治理能力。

當(dāng)前隨著共建“一帶一路”國際合作深入發(fā)展，“走出去”企業(yè)逐年增加，我國的海外利益持續(xù)高速增長。只有強(qiáng)化海外利益的保護(hù)能力建設(shè)，強(qiáng)化對海外資產(chǎn)的配置和調(diào)動(dòng)能力、增強(qiáng)海外投資收益回收能力，才能為國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的保障提供堅(jiān)實(shí)支撐。

學(xué)術(shù)界對于“海外利益”一詞賦予了不同的含義

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海外利益是國內(nèi)利益在境外的存續(xù)形態(tài)和新增長點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，海外利益是指在國家主權(quán)有效管轄范圍地域之外存在的本國利益。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，國際社會(huì)認(rèn)同、國際組織身份、國際制度主導(dǎo)權(quán)等過程性的非物質(zhì)利益也屬于海外利益。也有人認(rèn)為，海外利益是主權(quán)國家管轄范圍之外、在物質(zhì)與精神層面上需求的一切權(quán)益和好處。

總而言之，當(dāng)前海外利益已經(jīng)成為中國國家綜合實(shí)力尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要內(nèi)涵，它包括海外投資、海外工程、海外勞務(wù)、海外無形資產(chǎn)等處于中國國家主權(quán)管轄權(quán)之外的資源，以及與中國國家利益息息相關(guān)的國際資源和國際制度等一切內(nèi)容，中國對其有相應(yīng)的管轄權(quán)和利益回收權(quán)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加以保護(hù)。

海外利益急劇增長是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)提升的有力支撐

改革開放四十多年來，我國海外利益已遍布全球各個(gè)國家和地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月末，我國海外資產(chǎn)高達(dá)7.5萬億美元，其中凈資產(chǎn)2.2萬億美元，分別相當(dāng)于2020年我國GDP的百分之五十和百分之十三左右。

截至2018年末，已有2.7萬家中國跨國企業(yè)在境外188個(gè)國家（地區(qū)）設(shè)立了4.3萬家分支機(jī)構(gòu)，累計(jì)派出各類勞務(wù)人員951.4萬人次。2018年當(dāng)年，我國共派出各類勞務(wù)人員49.2萬人，期末在外各類勞務(wù)人員99.7萬人，而中國企業(yè)向境外東道國（地區(qū)）繳納各種稅金總額594億美元，中國跨國企業(yè)與東道國建立了廣泛的利益紐帶。

我國在“一帶一路”沿線的63個(gè)國家已投資設(shè)立了近1.1萬家企業(yè)，累計(jì)直接投資1794.7億美元。“一帶一路”建設(shè)滿足了東道國人民世代渴望解決的國家重大建設(shè)和發(fā)展需求。例如由我國投資60%建設(shè)的中老鐵路的通車，使在東南亞國家中受制于地理?xiàng)l件的唯一“陸鎖國”成為“陸聯(lián)國”，徹底突破了老撾國家和民族發(fā)展的戰(zhàn)略瓶頸。在非洲，由中肯共同投資建成的獨(dú)立以來首條新鐵路蒙內(nèi)鐵路，是該國實(shí)現(xiàn)2030年國家發(fā)展遠(yuǎn)景的“旗艦工程”，每年將拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長1.5個(gè)百分點(diǎn)，使東非地區(qū)貨運(yùn)成本下降79％，商務(wù)成本下降40％，運(yùn)輸時(shí)間縮減一半，極大提高蒙巴薩港口疏解效率，帶動(dòng)區(qū)域乃至整個(gè)非洲經(jīng)濟(jì)騰飛，而中國的海外利益與東道國的發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了密切結(jié)合。

保護(hù)海外利益是提升國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要著力點(diǎn)

由于當(dāng)前中國企業(yè)的技術(shù)實(shí)力正在不斷逼近、超越國外競爭對手，未來可能遭遇更強(qiáng)烈的打擊，海外投資風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

一是國際經(jīng)驗(yàn)顯示，通常因政治因素而造成的跨國投資失敗案例高達(dá)25%。二是當(dāng)前發(fā)生在發(fā)達(dá)國家的政治阻撓事件，明顯多于發(fā)展中國家。在2014、2015年，我國國企在海外簽訂投資高鐵項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議，由于接連受到政治干預(yù)被迫擱淺。

只有強(qiáng)化保護(hù)海外利益才能不斷提升我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力。長期以來，我們嚴(yán)重依賴戰(zhàn)后形成的國際安全體系，維護(hù)和保全海外利益除了受到非傳統(tǒng)安全因素威脅，更受到霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治打壓，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步提升?？梢姳仨毤涌旌Ｍ饫婀芸睾捅Ｗo(hù)機(jī)制建設(shè)，有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)防護(hù)、解決海外資產(chǎn)收益管理難題，注重權(quán)益保護(hù)和回收，還必須應(yīng)對“長臂管轄”等種種新的現(xiàn)實(shí)問題。

通過建立保護(hù)海外利益機(jī)制，同步提升我國海外利益的管理能力

在當(dāng)前中國的海外利益高度發(fā)展，海外利益支撐國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力具有不可替代性的前提下，要求我們從國際稅收、獨(dú)立的國際清算結(jié)算體系建設(shè)、阻斷外國“長臂管轄權(quán)”等、強(qiáng)化對外力量投送能力建設(shè)法制等方面，制定相應(yīng)的保護(hù)、控制、調(diào)動(dòng)、配置海外投資收益的體制和機(jī)制。

第一，不斷改革和完善國際稅收制度，強(qiáng)化稅收征收能力。稅收管轄權(quán)是主權(quán)國家具有排他性和獨(dú)立性的稅收主權(quán)，它體現(xiàn)的是國家對于具有管轄權(quán)資源的汲取能力和動(dòng)員能力，中國作為跨國投資大國和在海外居住公民越來越多的大國，擁有越來越多的全球資源和收入，應(yīng)當(dāng)全面通過對稅收居民和法人的地域管轄權(quán)、居民管轄權(quán)和公民管轄權(quán)的行使，提升對海外收入的動(dòng)員能力。美國和墨西哥在這方面提供了較好的案例。

在美國國際稅制中，國家征稅權(quán)力巨大。美國稅務(wù)局（IRS）既對居民企業(yè)和個(gè)人來自本土的所得征稅，也對來自境外的所得征稅，同時(shí)還對長期旅居海外的本國公民的所得征稅，較好彌補(bǔ)了稅收漏洞，既保證了國家的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也加強(qiáng)了國家對于全球財(cái)力資源的調(diào)動(dòng)能力和控制能力。

今后我國國際稅制建設(shè)的重點(diǎn)之一，既要完善和強(qiáng)化對海外投資的征稅權(quán)，也要借鑒西方如何對長期旅居海外本國公民征稅的做法，通過強(qiáng)化國際稅收征管、簽訂國際稅收協(xié)定、交換國別稅收情報(bào)等措施，穩(wěn)固和強(qiáng)化國家稅收主權(quán)。近年來我國國家稅務(wù)部門通過與G20（二十國集團(tuán)）、OECD（經(jīng)合組織）等主要國家的合作協(xié)作，在參與全球稅收治理方面，通過共同參與BEPS（稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）體制機(jī)制建設(shè)，簽訂相互稅收協(xié)定等，為我國參與全球稅收治理搶得了先機(jī)，因此我加大對海外收益的保護(hù)和管控，也應(yīng)當(dāng)以此作為重要的典范和突破口。

第二，加快在海外建設(shè)區(qū)域金融中心，形成全球跨國資金管理調(diào)動(dòng)能力。依托“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)和人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）建設(shè)的加快，在主要投資東道國建設(shè)具有對我國海外利益進(jìn)行管理、控制、運(yùn)用、分配、調(diào)動(dòng)的區(qū)域金融中心網(wǎng)絡(luò)體系，并落實(shí)國家、企業(yè)以及經(jīng)營人員在保護(hù)海外利益方面的職責(zé)和法律責(zé)任。在這方面，要制定相關(guān)的法律法規(guī)，不斷完善體系，包括立法、行政法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章，涵蓋和規(guī)范“走出去”金融企業(yè)保護(hù)我國海外利益的目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策、措施，利益主體的責(zé)任與義務(wù)、動(dòng)員的方式和操作細(xì)則，明確部門人員的行政責(zé)任和程序。

第三，完善“阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用法”，形成反制外國“長臂管轄”能力。歐盟在1996年出臺了《免受第三國立法及由此產(chǎn)生行動(dòng)之域外適用影響的保護(hù)法案》（即《歐盟阻斷法》），為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。該法的核心機(jī)制包括：（1）明確了在歐盟境內(nèi)，美國特定法律無效，美國法律的影響措施和司法文書不被認(rèn)可和執(zhí)行，進(jìn)而從實(shí)體和程序上“阻斷美國特定法律在歐盟境內(nèi)的效力和執(zhí)行”；（2）禁止歐盟相關(guān)實(shí)體遵守美國特定法律；（3）設(shè)定法律追索權(quán)。支持歐盟相關(guān)實(shí)體就美國特定法律對其帶來的損失進(jìn)行索賠。

2021年初我國出臺了《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，從及時(shí)報(bào)告、評估確認(rèn)、發(fā)布禁令、司法救濟(jì)和處罰制度等5個(gè)方面，對外國次級制裁（“長臂管轄”）進(jìn)行反制，要求政府主管部門，對于經(jīng)評估確認(rèn)、存在不當(dāng)域外適用的情形的外國法律與措施，可發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的禁令，充實(shí)了我國應(yīng)對單邊制裁或“長臂管轄”的能力。但該辦法尚屬臨時(shí)規(guī)章，需盡快進(jìn)行國家立法，并制定有關(guān)的實(shí)施辦法和細(xì)則，通過財(cái)政預(yù)算、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員和隊(duì)伍配備落實(shí)有關(guān)措施。

在法制方面，一是要提升立法層次，使之成為中國對外反制外國不當(dāng)“長臂管轄”的國家法律，明確規(guī)定具體實(shí)施的牽頭機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算、部門職責(zé)、崗位編制、工作考核體制機(jī)制等。二是系統(tǒng)細(xì)化，尤其是對于工作機(jī)制需做到明確、透明和可操作。例如，明確違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的外國法律與措施的域外適用、不當(dāng)禁止或者限制中國實(shí)體正常的經(jīng)貿(mào)及相關(guān)活動(dòng)的具體情形。三是建立迅速的對外執(zhí)法發(fā)布機(jī)制，遇有中國企業(yè)按照本法向執(zhí)法部門提起申訴，執(zhí)法部門及第一時(shí)間以中英文向外發(fā)布。四是明確我國立法的嚴(yán)肅性。嚴(yán)格控制中國實(shí)體申請豁免中國法律，以體現(xiàn)本國法律優(yōu)先于國際法的原則。法律應(yīng)當(dāng)明確對遵守中國政府禁令的實(shí)體遭受外國制裁損失進(jìn)行法律救濟(jì)的范圍和政策力度。對于不遵守我國反制外國“長臂管轄”法律者，明確懲罰的刑責(zé)。

第四，注重外向力量建設(shè)，同步提升海外安保能力。完善《國家安全法》內(nèi)容，繼續(xù)通過海外保障基地建設(shè)，共享海外保障資源，穩(wěn)固和提升未來海外利益保護(hù)等應(yīng)急行動(dòng)時(shí)期的動(dòng)員潛力和能力。推進(jìn)涉外民營安保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)擁有國際視野和海外運(yùn)營能力的安保隊(duì)伍。

第五，積極和持續(xù)強(qiáng)化對外合作交流，塑造國際社會(huì)對中國愛好和平的國家民族性的認(rèn)同能力。首先把“一帶一路”倡議建設(shè)沿線國家和地區(qū)當(dāng)作施策重點(diǎn)，在輔導(dǎo)企業(yè)提升海外投資和管理能力的同時(shí)，幫助“走出去”企業(yè)充分了解投資東道國的法律體系、文化習(xí)俗、民族特點(diǎn)、語言文字、飲食習(xí)慣等，注重與東道國社區(qū)、工會(huì)等非政府組織打好交道。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院首席專家、副院長。本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題中間成果之一）