3月5日，十三屆全國人大五次會議審議的政府工作報告提出，2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預期增長5.5%左右。而此前，2020年政府工作報告并未設定GDP增長目標，2021年政府工作報告將GDP增長目標設為6%以上，是區(qū)間目標。從不定目標到定目標，從區(qū)間目標到定點目標，這是一個重大進步，反映了政府的決心，對市場有重要的提振作用。

財政政策應如何支持，實現(xiàn)5.5%的GDP目標增速？

如何實現(xiàn)5.5%的GDP目標增速？我主要從財政政策方面展開分析。

根據(jù)財政部《關于2021年中央和地方預算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（下稱《預算報告》），2022年赤字3.37萬億元，比2021年減少2000億元。

看似財政政策支持力度有所減弱，實際上并非如此。通過分析財政收支預算表，我們發(fā)現(xiàn)有兩個概念需要進行區(qū)分：一是財政收支規(guī)模，即財政收入、財政支出以及財政收支缺口有多大；二是財政政策對經(jīng)濟的刺激作用到底有多大。

一般來說，增加財政收入對經(jīng)濟有收縮作用，增加財政支出則對經(jīng)濟有擴張作用。如果政府財政收入和財政支出一樣多，在不考慮主體的邊際支出傾向的情況下，理論上其對經(jīng)濟的刺激作用是中性的。但實際上，兩者對經(jīng)濟的刺激作用并不相同。通過分析財政收支預算表，我們發(fā)現(xiàn)今年財政似乎不太缺錢，不需要發(fā)更多的債，因為財政政策對實體經(jīng)濟的刺激作用較去年有明顯增加，這里不展開論述。

目前狀況下，中國的確需要通過基礎設施投資來推動經(jīng)濟增長。當前，我國居民收入增速不高，預期偏弱，居民消費信心不足，其中一個原因是中國經(jīng)濟增速不高。而通過基建投資拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)今年5.5%的GDP增速，明年爭取實現(xiàn)更高的經(jīng)濟增長速度后，其它問題就自然可以得到解決，或者就具備了解決這些問題的堅實基礎。

毫無疑問，中國也確實有能力使基礎設施投資達到較高的增長速度。但是，想要基礎設施投資能夠發(fā)揮應有作用，需要解決三個比較重要的問題：

一是中國是否有足夠的項目儲備；

二是地方政府是否有足夠的積極性；

三是是否有足夠的資金支持。

如果這三個問題不能解決，擴張性的財政政策就無法實現(xiàn)，也就無法真正通過擴張性的宏觀經(jīng)濟政策來推動中國經(jīng)濟增長。

關于項目儲備，中國有充分多的項目可以進行大量投資，根本不存在投資飽和的問題。最關鍵的是地方政府積極性的問題。2020年地方政府發(fā)行專項債3.75萬億元。但地方政府基金收支總量卻存在1.98萬億的超收額，這表明地方政府對基礎設施投資的積極性不高。

主要原因似乎有二：第一，地方政府還債壓力巨大，它們必須首先努力降低杠桿率，越來越多的資金被用來付息和償還債務，而不是用于基礎設施投資；第二，“終身追責”使它們不愿冒投資失敗的危險。

關于資金問題，我以為，基礎設施建設投資的融資存在一個基本矛盾：

一方面，在經(jīng)濟不景氣期間，追求利潤最大化的投資者不愿意投資，政府只好推出“刺激計劃”，通過推動基礎設施投資創(chuàng)造“擠入效應”，以帶動經(jīng)濟增長。

另一方面，由于不愿意擴大財政赤字、不愿意通過增發(fā)國債為基礎設施投資提供資金，中央政府鼓勵地方政府從銀行和資本市場為基礎設施投資籌措資金。而信貸和資本市場資金的提供者，恰恰就是那些因經(jīng)濟不景氣，預期投資回報低、風險大而不愿投資的市場化投資者。為了吸引投資者投資公益性的、不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎設施，籌資者必須提高回報率，必須要利用政府信用，使市場相信這些公司債有政府的隱性擔保。

顯然，政府必須在防風險和穩(wěn)增長之間找到最佳平衡。我認為在過去天平過于傾向于規(guī)避金融風險。但目前天平已經(jīng)向穩(wěn)增長的方向傾斜，“穩(wěn)增長”已經(jīng)成為中國宏觀經(jīng)濟政策的優(yōu)先目標。

為了實現(xiàn)5.5%增長速度，我們需要對基礎設施投資的融資結構做一些調(diào)整：

第一，調(diào)整財政預算的結構。要加大一般公共預算對基礎設施投資的支持力度，提高一般公共預算在基礎設施投資融資中的比例。

第二，增加中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以代替缺乏市場需求的地方政府專項債和城投公司城投債的發(fā)行。此外，還可以考慮對基礎設施投資提供貼息貸款等等。

第三，逐漸增加中央一般公共預算赤字，提高赤字率。

第四，放寬對專項債發(fā)行的限制。嚴格審查項目，但融資條件要放寬，減少繁文縟節(jié)，提高專項債使用效率。

第五，適度放寬銀行和其它投資者對購買城投債的限制，給予金融機構特別是商業(yè)銀行更大的自主權。

第六，通過金融創(chuàng)新為基礎設施融資開辟新渠道。

第七，貨幣政策應該進一步壓低利息率，降低各種同基礎設施投資相關的融資成本，以支持擴張性的財政政策。

希望中國能在2022年實現(xiàn)5.5%的GDP增速目標的同時，扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟從2016年開始的增速逐漸下滑趨勢，提振國民信心。

俄烏沖突下，美聯(lián)儲或不得不提高加息幅度

關于俄烏沖突對中國的影響，主要表現(xiàn)在對石油等能源供應、全球戰(zhàn)略物資供應以及全球糧食供應的沖擊。

其中，全球糧食供應需要引起注意。目前烏克蘭已到播種季節(jié)，俄烏沖突仍在繼續(xù)，這會對全球糧食供應產(chǎn)生很大的影響。由于俄羅斯、烏克蘭的糧食供應占全球糧食供應的1/3，糧食價格上漲會導致通脹水平上升。

盡管目前美聯(lián)儲在盡量淡化俄烏沖突對美國經(jīng)濟和美國通貨膨脹的影響，但如果未來糧食和油價不斷上漲導致通脹上升，美聯(lián)儲則不得不提高加息幅度。如果利息率超過2%甚至更高，有可能造成經(jīng)濟增長速度的下降，增加引發(fā)通縮的風險。

調(diào)整海外資產(chǎn)負債結構，確保中國海外巨額資產(chǎn)安全

中國海外資產(chǎn)安全性的問題值得引起重視。目前，中國有大量的海外資產(chǎn)和海外負債，凈資產(chǎn)約2萬億。

圖1 中國的海外資產(chǎn)與負債存量

中國是高儲蓄國家，應該充分利用好本國儲蓄，將更多的資源用于國內(nèi)消費和投資。國際收支要平衡，海外資產(chǎn)負債要平衡。特別是不要持有過多美元資產(chǎn)。資產(chǎn)負債要平衡，要有反制能力，不要當凈債權人。除了美國，即使是對其他國家，中國作為其債權人也是存在風險的。我們必須要抓緊時間，對中國海外資產(chǎn)的安全性做通盤考慮，并進行必要的相應調(diào)整。

（作者余永定為中國金融四十人論壇（CF40）學術顧問、中國社科院學部委員）