3月5日，十三屆全國人大五次會(huì)議審議的政府工作報(bào)告提出，2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預(yù)期增長5.5%左右。而此前，2020年政府工作報(bào)告并未設(shè)定GDP增長目標(biāo)，2021年政府工作報(bào)告將GDP增長目標(biāo)設(shè)為6%以上，是區(qū)間目標(biāo)。從不定目標(biāo)到定目標(biāo)，從區(qū)間目標(biāo)到定點(diǎn)目標(biāo)，這是一個(gè)重大進(jìn)步，反映了政府的決心，對(duì)市場(chǎng)有重要的提振作用。

財(cái)政政策應(yīng)如何支持，實(shí)現(xiàn)5.5%的GDP目標(biāo)增速？

如何實(shí)現(xiàn)5.5%的GDP目標(biāo)增速？我主要從財(cái)政政策方面展開分析。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱《預(yù)算報(bào)告》），2022年赤字3.37萬億元，比2021年減少2000億元。

看似財(cái)政政策支持力度有所減弱，實(shí)際上并非如此。通過分析財(cái)政收支預(yù)算表，我們發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)概念需要進(jìn)行區(qū)分：一是財(cái)政收支規(guī)模，即財(cái)政收入、財(cái)政支出以及財(cái)政收支缺口有多大；二是財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用到底有多大。

一般來說，增加財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)有收縮作用，增加財(cái)政支出則對(duì)經(jīng)濟(jì)有擴(kuò)張作用。如果政府財(cái)政收入和財(cái)政支出一樣多，在不考慮主體的邊際支出傾向的情況下，理論上其對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用是中性的。但實(shí)際上，兩者對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用并不相同。通過分析財(cái)政收支預(yù)算表，我們發(fā)現(xiàn)今年財(cái)政似乎不太缺錢，不需要發(fā)更多的債，因?yàn)樨?cái)政政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的刺激作用較去年有明顯增加，這里不展開論述。

目前狀況下，中國的確需要通過基礎(chǔ)設(shè)施投資來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前，我國居民收入增速不高，預(yù)期偏弱，居民消費(fèi)信心不足，其中一個(gè)原因是中國經(jīng)濟(jì)增速不高。而通過基建投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)今年5.5%的GDP增速，明年?duì)幦?shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)增長速度后，其它問題就自然可以得到解決，或者就具備了解決這些問題的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

毫無疑問，中國也確實(shí)有能力使基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)到較高的增長速度。但是，想要基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，需要解決三個(gè)比較重要的問題：

一是中國是否有足夠的項(xiàng)目儲(chǔ)備；

二是地方政府是否有足夠的積極性；

三是是否有足夠的資金支持。

如果這三個(gè)問題不能解決，擴(kuò)張性的財(cái)政政策就無法實(shí)現(xiàn)，也就無法真正通過擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長。

關(guān)于項(xiàng)目儲(chǔ)備，中國有充分多的項(xiàng)目可以進(jìn)行大量投資，根本不存在投資飽和的問題。最關(guān)鍵的是地方政府積極性的問題。2020年地方政府發(fā)行專項(xiàng)債3.75萬億元。但地方政府基金收支總量卻存在1.98萬億的超收額，這表明地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性不高。

主要原因似乎有二：第一，地方政府還債壓力巨大，它們必須首先努力降低杠桿率，越來越多的資金被用來付息和償還債務(wù)，而不是用于基礎(chǔ)設(shè)施投資；第二，“終身追責(zé)”使它們不愿冒投資失敗的危險(xiǎn)。

關(guān)于資金問題，我以為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的融資存在一個(gè)基本矛盾：

一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣期間，追求利潤最大化的投資者不愿意投資，政府只好推出“刺激計(jì)劃”，通過推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造“擠入效應(yīng)”，以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

另一方面，由于不愿意擴(kuò)大財(cái)政赤字、不愿意通過增發(fā)國債為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金，中央政府鼓勵(lì)地方政府從銀行和資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施投資籌措資金。而信貸和資本市場(chǎng)資金的提供者，恰恰就是那些因經(jīng)濟(jì)不景氣，預(yù)期投資回報(bào)低、風(fēng)險(xiǎn)大而不愿投資的市場(chǎng)化投資者。為了吸引投資者投資公益性的、不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施，籌資者必須提高回報(bào)率，必須要利用政府信用，使市場(chǎng)相信這些公司債有政府的隱性擔(dān)保。

顯然，政府必須在防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長之間找到最佳平衡。我認(rèn)為在過去天平過于傾向于規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。但目前天平已經(jīng)向穩(wěn)增長的方向傾斜，“穩(wěn)增長”已經(jīng)成為中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)先目標(biāo)。

為了實(shí)現(xiàn)5.5%增長速度，我們需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)做一些調(diào)整：

第一，調(diào)整財(cái)政預(yù)算的結(jié)構(gòu)。要加大一般公共預(yù)算對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度，提高一般公共預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資中的比例。

第二，增加中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以代替缺乏市場(chǎng)需求的地方政府專項(xiàng)債和城投公司城投債的發(fā)行。此外，還可以考慮對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資提供貼息貸款等等。

第三，逐漸增加中央一般公共預(yù)算赤字，提高赤字率。

第四，放寬對(duì)專項(xiàng)債發(fā)行的限制。嚴(yán)格審查項(xiàng)目，但融資條件要放寬，減少繁文縟節(jié)，提高專項(xiàng)債使用效率。

第五，適度放寬銀行和其它投資者對(duì)購買城投債的限制，給予金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行更大的自主權(quán)。

第六，通過金融創(chuàng)新為基礎(chǔ)設(shè)施融資開辟新渠道。

第七，貨幣政策應(yīng)該進(jìn)一步壓低利息率，降低各種同基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的融資成本，以支持?jǐn)U張性的財(cái)政政策。

希望中國能在2022年實(shí)現(xiàn)5.5%的GDP增速目標(biāo)的同時(shí)，扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟(jì)從2016年開始的增速逐漸下滑趨勢(shì)，提振國民信心。

俄烏沖突下，美聯(lián)儲(chǔ)或不得不提高加息幅度

關(guān)于俄烏沖突對(duì)中國的影響，主要表現(xiàn)在對(duì)石油等能源供應(yīng)、全球戰(zhàn)略物資供應(yīng)以及全球糧食供應(yīng)的沖擊。

其中，全球糧食供應(yīng)需要引起注意。目前烏克蘭已到播種季節(jié)，俄烏沖突仍在繼續(xù)，這會(huì)對(duì)全球糧食供應(yīng)產(chǎn)生很大的影響。由于俄羅斯、烏克蘭的糧食供應(yīng)占全球糧食供應(yīng)的1/3，糧食價(jià)格上漲會(huì)導(dǎo)致通脹水平上升。

盡管目前美聯(lián)儲(chǔ)在盡量淡化俄烏沖突對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和美國通貨膨脹的影響，但如果未來糧食和油價(jià)不斷上漲導(dǎo)致通脹上升，美聯(lián)儲(chǔ)則不得不提高加息幅度。如果利息率超過2%甚至更高，有可能造成經(jīng)濟(jì)增長速度的下降，增加引發(fā)通縮的風(fēng)險(xiǎn)。

調(diào)整海外資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，確保中國海外巨額資產(chǎn)安全

中國海外資產(chǎn)安全性的問題值得引起重視。目前，中國有大量的海外資產(chǎn)和海外負(fù)債，凈資產(chǎn)約2萬億。

圖1 中國的海外資產(chǎn)與負(fù)債存量

中國是高儲(chǔ)蓄國家，應(yīng)該充分利用好本國儲(chǔ)蓄，將更多的資源用于國內(nèi)消費(fèi)和投資。國際收支要平衡，海外資產(chǎn)負(fù)債要平衡。特別是不要持有過多美元資產(chǎn)。資產(chǎn)負(fù)債要平衡，要有反制能力，不要當(dāng)凈債權(quán)人。除了美國，即使是對(duì)其他國家，中國作為其債權(quán)人也是存在風(fēng)險(xiǎn)的。我們必須要抓緊時(shí)間，對(duì)中國海外資產(chǎn)的安全性做通盤考慮，并進(jìn)行必要的相應(yīng)調(diào)整。

（作者余永定為中國金融四十人論壇（CF40）學(xué)術(shù)顧問、中國社科院學(xué)部委員）