上海郊區(qū)土地體量非常大，16個城區(qū)中有9個涉農(nóng)郊區(qū)（含浦東）、103個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1559個涉農(nóng)行政村，郊區(qū)總面積約為5670平方公里，占到上海陸域總面積的85％左右，有大量土地待集約開發(fā)，土地資產(chǎn)富足。但上海郊區(qū)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，中心城區(qū)和郊區(qū)主城非?，F(xiàn)代化與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后并存，表現(xiàn)為郊區(qū)土地支持上海大都市發(fā)展特別是郊區(qū)自身發(fā)展的能力“弱化”“鈣化”，具體為集體經(jīng)營性建設(shè)用地與新型產(chǎn)業(yè)融合度不高、工業(yè)用地集中度利用率不高、土地支持城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施建設(shè)的作用沒有發(fā)揮出來、農(nóng)民分散居住、郊區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不匹配、郊區(qū)土地利用政策“碎片化”等問題，揭示了上海郊區(qū)原有土地支持城鎮(zhèn)發(fā)展的作用和潛力沒有發(fā)揮出來，或者說，沒有更好發(fā)揮出來。在疫情常態(tài)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等多重背景下，上海郊區(qū)可按照以下八大宏觀方略盤活市鎮(zhèn)和農(nóng)村土地價值，為上海郊區(qū)高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。

一是城鄉(xiāng)一體化盤活。

圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)國家《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》、上海市《關(guān)于全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》等系列政策文件，借鑒國內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先進經(jīng)驗，進一步創(chuàng)新上海郊區(qū)已有的農(nóng)村居民集中居住、浦東土地集中大整治等經(jīng)驗做法，強化在以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中盤活郊區(qū)土地價值。建設(shè)鄉(xiāng)村振興全國示范區(qū)，把上海郊區(qū)打造成為中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先行區(qū)，在此過程中創(chuàng)新土地利用機制，支持農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過盤活農(nóng)村、市鎮(zhèn)土地價值，把郊區(qū)土地增值收益這塊“蛋糕”做得更大。建立健全上海都市區(qū)—郊區(qū)主城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村四級城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系，在強化郊區(qū)主城綜合服務能力的基礎(chǔ)上，以重點市鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)為依托推進城鄉(xiāng)一體化，提升城鄉(xiāng)交通、通信、基建、信息、社會服務等一體化水平，以一體化盤活郊區(qū)市鎮(zhèn)及周邊土地價值，把市鎮(zhèn)建成服務郊區(qū)居民的區(qū)域中心。

二是產(chǎn)城一體化盤活。

根據(jù)《國家產(chǎn)城融合示范區(qū)總體方案》《上海市關(guān)于落實“上海2035”，進一步加強戰(zhàn)略預留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》等系列政策文件，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，大力發(fā)展9個郊區(qū)主城區(qū)，圍繞嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五大新城”和金山、寶山“南北轉(zhuǎn)型”等“十四五”規(guī)劃建設(shè)任務，聚集人口、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務。深度推進產(chǎn)城融合發(fā)展，打造個性化的產(chǎn)城融合先進案例，比如把嘉定區(qū)建成產(chǎn)城全面融合的世界級汽車產(chǎn)業(yè)中心，金山區(qū)建成打響“上海灣區(qū)”品牌的產(chǎn)城融合重要承載區(qū)，松江區(qū)建成“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的產(chǎn)城融合現(xiàn)代化新區(qū)等等，構(gòu)建上海郊區(qū)產(chǎn)城融合之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系、空間結(jié)構(gòu)體系、社會結(jié)構(gòu)體系，以產(chǎn)城融合彰顯郊區(qū)土地價值。繼續(xù)推進存量建設(shè)用地盤活更新和低效建設(shè)用地減量化，進一步優(yōu)化存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型機制，加強存量低效產(chǎn)業(yè)用地處置，支持利用劃撥土地上的存量房產(chǎn)，發(fā)展各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，以節(jié)約集約利用和發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)盤活土地價值。

三是產(chǎn)業(yè)一體化盤活：打造上海—嘉興—杭州制造業(yè)新興產(chǎn)業(yè)帶。

2020年，上海GDP僅占東京的一半多一點，人均GDP不到東京的1/3；與深圳相比，2020年每平方千米GDP值上海（6.1億元）僅為深圳（13.9億元）的43.9%，暴露了上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差距。當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，而新冠疫情正在加速這個大變局，上海不僅需要鞏固傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢，而且需要培育新興制造業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，以縮小上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距。為此，實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是上海未來發(fā)展的重要方向，特別是信息網(wǎng)絡(luò)、智能制造、新能源和新材料等高端制造業(yè)發(fā)展。上海應在暢通國內(nèi)大循環(huán)、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及長三角區(qū)域一體化過程中牢牢抓住“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”這根弦不動搖?？尚械霓k法是在鞏固現(xiàn)有的上海—蘇錫常—南京這一制造業(yè)產(chǎn)業(yè)帶的基礎(chǔ)上，利用長三角區(qū)域一體化難得的歷史機遇，圍繞智能制造、節(jié)能與新能源等產(chǎn)業(yè)，打造上海—嘉興—杭州新興制造產(chǎn)業(yè)帶，在浦東、奉賢、松江、金山等沿帶郊區(qū)，投資建設(shè)大型特大型工業(yè)園區(qū)，通過該產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展全面盤活郊區(qū)大面積土地價值，凸顯郊區(qū)土地產(chǎn)出績效。

四是承擔承辦承建更多國家重大戰(zhàn)略性任務盤活。

土地價值盤活最大的限制是土地變性。民法典規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。也就是說，在非特殊情況下，土地變性幾乎是不可能的，但在中央明確支持的、軍事國防類、交通類、能源類、水利類以及貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署的等六類重大建設(shè)項目將允許占用永久基本農(nóng)田，土地變性增值則是可能的。上海郊區(qū)可巧用該項政策特別是通過積極承擔國家重大戰(zhàn)略任務來實現(xiàn)。比如上海青浦區(qū)利用“進博會”永久舉辦地的優(yōu)勢，打造上海“西大門”和長三角一體化示范區(qū)，建設(shè)多個“進博小鎮(zhèn)”，繪制虹橋國際開放樞紐藍圖，一系列的用地問題迎刃而解，既盤活了土地價值，又盤活產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易?？梢劳猩虾５慕?jīng)濟優(yōu)勢、城市品牌和開放品牌，力爭承擔更多國家層面的重大戰(zhàn)略任務，比如重大科技攻關(guān)產(chǎn)業(yè)任務、重大國際合作任務、重大開放開發(fā)示范任務等，在完成國家重大戰(zhàn)略任務中大面積盤活土地價值。

五是基礎(chǔ)設(shè)施融資盤活：探索土地為公共服務設(shè)施融資新模式。

開展上海郊區(qū)城鄉(xiāng)更新行動，進一步完善交通、能源等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療、文化等社會基礎(chǔ)設(shè)施，系統(tǒng)布局第五代移動通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建上海郊區(qū)系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務體系。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》等系列政策文件，創(chuàng)新上海郊區(qū)土地為公共服務設(shè)施融資的方式，貫徹落實好財政部等四部門關(guān)于土地出讓收入改由稅務部門征收的政策要求，運用好土地增值收益盤活機制、受益者支付成本盤活機制、土地資產(chǎn)置換其他公共資產(chǎn)盤活機制以及借鑒國內(nèi)外關(guān)于土地融資的先進經(jīng)驗與實踐創(chuàng)新工具，合理調(diào)整上海郊區(qū)土地財政思路和土地融資渠道，大力發(fā)展土地開發(fā)權(quán)置換實物基礎(chǔ)設(shè)施、土地市場化開發(fā)經(jīng)營和土地新型租賃等融資方式。利用好國家關(guān)于新型基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化的系列政策，創(chuàng)新土地服務新型基礎(chǔ)設(shè)施融資的方式方法，打造新型基礎(chǔ)設(shè)施標桿。

六是地下空間盤活。

拓寬郊區(qū)土地價值盤活新思路新方法新途徑，有計劃分步驟分層開發(fā)郊區(qū)地下空間，優(yōu)化郊區(qū)地下空間開發(fā)以及存量地下空間再開發(fā)實施路徑，釋放地下空間土地紅利。完善地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，創(chuàng)新郊區(qū)地下空間發(fā)展政策導向。

七是“飛地”盤活。

上海郊區(qū)土地的特別之處在于市域外還有5塊“飛地”農(nóng)場，總面積達360多平方千米，占上海郊區(qū)總面積的28.61%，分布在江蘇、安徽等地。如何整合這些“飛地”資源盤活其價值，成為了上海郊區(qū)發(fā)展的另一個重要課題。可根據(jù)上海“飛地”農(nóng)場、林場、牧場、工廠等不同特征，通過承擔國家重大任務、發(fā)展產(chǎn)業(yè)或完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式直接進行其價值盤活，也可通過推行新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調(diào)劑及占補平衡等方式進行盤活，即可以創(chuàng)新探索土地復墾指標“飛地”集聚建設(shè)模式，推進建設(shè)用地指標“化零為整”，并在上海郊區(qū)異地用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)；或者將“飛地”建設(shè)用地化整為零，盤活存量建設(shè)用地指標，將其用于工業(yè)小微園、市政等建設(shè)，實現(xiàn)土地資源的盤活和集約化利用。特別是探索“飛地抱團”模式盤活，可在飛地與飛地之間“抱團”，也可在飛地與9個郊區(qū)之間“抱團”，由政府主導，依托郊區(qū)各類園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等平臺，將存量建設(shè)用地等資源集中配置到條件相對優(yōu)越的郊區(qū)平臺，可聯(lián)合建設(shè)或購置物業(yè)等可持續(xù)發(fā)展項目，實行統(tǒng)一運營管理，實現(xiàn)資源互補、優(yōu)勢互補、多方共贏的經(jīng)濟抱團發(fā)展。

八是綠色盤活。

落實我國向國際社會作出的碳達峰、碳中和莊重承諾，把碳達峰、碳中和納入土地生態(tài)文明建設(shè)布局。堅持綠色發(fā)展，走生態(tài)文明盤活之路，扎實推進土地生態(tài)環(huán)保建設(shè)，加快土地生態(tài)創(chuàng)新，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)林、生態(tài)旅游、生態(tài)服務以及集約土地生產(chǎn)綠色低碳產(chǎn)品等方式盤活土地價值，從根本上改變生產(chǎn)方式，全面踐行綠水青山就是金山銀山理念，促進土地資源節(jié)約和高效利用。鼓勵低碳生活，力促全民形成環(huán)保共識，堅持走土地開發(fā)綠色低碳發(fā)展之路。

〔作者系中共上海市金山區(qū)委黨校（行政學院）經(jīng)濟學博士、正高級經(jīng)濟師〕