上海郊區(qū)土地體量非常大，16個城區(qū)中有9個涉農(nóng)郊區(qū)（含浦東）、103個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1559個涉農(nóng)行政村，郊區(qū)總面積約為5670平方公里，占到上海陸域總面積的85％左右，有大量土地待集約開發(fā)，土地資產(chǎn)富足。但上海郊區(qū)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，中心城區(qū)和郊區(qū)主城非?，F(xiàn)代化與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎設施相對落后并存，表現(xiàn)為郊區(qū)土地支持上海大都市發(fā)展特別是郊區(qū)自身發(fā)展的能力“弱化”“鈣化”，具體為集體經(jīng)營性建設用地與新型產(chǎn)業(yè)融合度不高、工業(yè)用地集中度利用率不高、土地支持城鄉(xiāng)公共服務設施建設的作用沒有發(fā)揮出來、農(nóng)民分散居住、郊區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不匹配、郊區(qū)土地利用政策“碎片化”等問題，揭示了上海郊區(qū)原有土地支持城鎮(zhèn)發(fā)展的作用和潛力沒有發(fā)揮出來，或者說，沒有更好發(fā)揮出來。在疫情常態(tài)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等多重背景下，上海郊區(qū)可按照以下八大宏觀方略盤活市鎮(zhèn)和農(nóng)村土地價值，為上海郊區(qū)高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。

一是城鄉(xiāng)一體化盤活。

圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)國家《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》、上海市《關于全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》等系列政策文件，借鑒國內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先進經(jīng)驗，進一步創(chuàng)新上海郊區(qū)已有的農(nóng)村居民集中居住、浦東土地集中大整治等經(jīng)驗做法，強化在以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系中盤活郊區(qū)土地價值。建設鄉(xiāng)村振興全國示范區(qū)，把上海郊區(qū)打造成為中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先行區(qū)，在此過程中創(chuàng)新土地利用機制，支持農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過盤活農(nóng)村、市鎮(zhèn)土地價值，把郊區(qū)土地增值收益這塊“蛋糕”做得更大。建立健全上海都市區(qū)—郊區(qū)主城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村四級城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系，在強化郊區(qū)主城綜合服務能力的基礎上，以重點市鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)為依托推進城鄉(xiāng)一體化，提升城鄉(xiāng)交通、通信、基建、信息、社會服務等一體化水平，以一體化盤活郊區(qū)市鎮(zhèn)及周邊土地價值，把市鎮(zhèn)建成服務郊區(qū)居民的區(qū)域中心。

二是產(chǎn)城一體化盤活。

根據(jù)《國家產(chǎn)城融合示范區(qū)總體方案》《上海市關于落實“上海2035”，進一步加強戰(zhàn)略預留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》等系列政策文件，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，大力發(fā)展9個郊區(qū)主城區(qū)，圍繞嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五大新城”和金山、寶山“南北轉(zhuǎn)型”等“十四五”規(guī)劃建設任務，聚集人口、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善城市基礎設施和公共服務。深度推進產(chǎn)城融合發(fā)展，打造個性化的產(chǎn)城融合先進案例，比如把嘉定區(qū)建成產(chǎn)城全面融合的世界級汽車產(chǎn)業(yè)中心，金山區(qū)建成打響“上海灣區(qū)”品牌的產(chǎn)城融合重要承載區(qū)，松江區(qū)建成“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的產(chǎn)城融合現(xiàn)代化新區(qū)等等，構建上海郊區(qū)產(chǎn)城融合之產(chǎn)業(yè)結(jié)構體系、空間結(jié)構體系、社會結(jié)構體系，以產(chǎn)城融合彰顯郊區(qū)土地價值。繼續(xù)推進存量建設用地盤活更新和低效建設用地減量化，進一步優(yōu)化存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型機制，加強存量低效產(chǎn)業(yè)用地處置，支持利用劃撥土地上的存量房產(chǎn)，發(fā)展各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，以節(jié)約集約利用和發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)盤活土地價值。

三是產(chǎn)業(yè)一體化盤活：打造上海—嘉興—杭州制造業(yè)新興產(chǎn)業(yè)帶。

2020年，上海GDP僅占東京的一半多一點，人均GDP不到東京的1/3；與深圳相比，2020年每平方千米GDP值上海（6.1億元）僅為深圳（13.9億元）的43.9%，暴露了上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差距。當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，而新冠疫情正在加速這個大變局，上海不僅需要鞏固傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢，而且需要培育新興制造業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，以縮小上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距。為此，實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是上海未來發(fā)展的重要方向，特別是信息網(wǎng)絡、智能制造、新能源和新材料等高端制造業(yè)發(fā)展。上海應在暢通國內(nèi)大循環(huán)、推進供給側(cè)結(jié)構性改革以及長三角區(qū)域一體化過程中牢牢抓住“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”這根弦不動搖?？尚械霓k法是在鞏固現(xiàn)有的上海—蘇錫常—南京這一制造業(yè)產(chǎn)業(yè)帶的基礎上，利用長三角區(qū)域一體化難得的歷史機遇，圍繞智能制造、節(jié)能與新能源等產(chǎn)業(yè)，打造上海—嘉興—杭州新興制造產(chǎn)業(yè)帶，在浦東、奉賢、松江、金山等沿帶郊區(qū)，投資建設大型特大型工業(yè)園區(qū)，通過該產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展全面盤活郊區(qū)大面積土地價值，凸顯郊區(qū)土地產(chǎn)出績效。

四是承擔承辦承建更多國家重大戰(zhàn)略性任務盤活。

土地價值盤活最大的限制是土地變性。民法典規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。也就是說，在非特殊情況下，土地變性幾乎是不可能的，但在中央明確支持的、軍事國防類、交通類、能源類、水利類以及貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署的等六類重大建設項目將允許占用永久基本農(nóng)田，土地變性增值則是可能的。上海郊區(qū)可巧用該項政策特別是通過積極承擔國家重大戰(zhàn)略任務來實現(xiàn)。比如上海青浦區(qū)利用“進博會”永久舉辦地的優(yōu)勢，打造上海“西大門”和長三角一體化示范區(qū)，建設多個“進博小鎮(zhèn)”，繪制虹橋國際開放樞紐藍圖，一系列的用地問題迎刃而解，既盤活了土地價值，又盤活產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易?？梢劳猩虾５慕?jīng)濟優(yōu)勢、城市品牌和開放品牌，力爭承擔更多國家層面的重大戰(zhàn)略任務，比如重大科技攻關產(chǎn)業(yè)任務、重大國際合作任務、重大開放開發(fā)示范任務等，在完成國家重大戰(zhàn)略任務中大面積盤活土地價值。

五是基礎設施融資盤活：探索土地為公共服務設施融資新模式。

開展上海郊區(qū)城鄉(xiāng)更新行動，進一步完善交通、能源等經(jīng)濟基礎設施以及教育、醫(yī)療、文化等社會基礎設施，系統(tǒng)布局第五代移動通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施，構建上海郊區(qū)系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施和公共服務體系。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《上海市土地使用權出讓辦法》等系列政策文件，創(chuàng)新上海郊區(qū)土地為公共服務設施融資的方式，貫徹落實好財政部等四部門關于土地出讓收入改由稅務部門征收的政策要求，運用好土地增值收益盤活機制、受益者支付成本盤活機制、土地資產(chǎn)置換其他公共資產(chǎn)盤活機制以及借鑒國內(nèi)外關于土地融資的先進經(jīng)驗與實踐創(chuàng)新工具，合理調(diào)整上海郊區(qū)土地財政思路和土地融資渠道，大力發(fā)展土地開發(fā)權置換實物基礎設施、土地市場化開發(fā)經(jīng)營和土地新型租賃等融資方式。利用好國家關于新型基礎設施和數(shù)字化的系列政策，創(chuàng)新土地服務新型基礎設施融資的方式方法，打造新型基礎設施標桿。

六是地下空間盤活。

拓寬郊區(qū)土地價值盤活新思路新方法新途徑，有計劃分步驟分層開發(fā)郊區(qū)地下空間，優(yōu)化郊區(qū)地下空間開發(fā)以及存量地下空間再開發(fā)實施路徑，釋放地下空間土地紅利。完善地下建設用地使用權出讓制度，創(chuàng)新郊區(qū)地下空間發(fā)展政策導向。

七是“飛地”盤活。

上海郊區(qū)土地的特別之處在于市域外還有5塊“飛地”農(nóng)場，總面積達360多平方千米，占上海郊區(qū)總面積的28.61%，分布在江蘇、安徽等地。如何整合這些“飛地”資源盤活其價值，成為了上海郊區(qū)發(fā)展的另一個重要課題。可根據(jù)上海“飛地”農(nóng)場、林場、牧場、工廠等不同特征，通過承擔國家重大任務、發(fā)展產(chǎn)業(yè)或完善基礎設施等方式直接進行其價值盤活，也可通過推行新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調(diào)劑及占補平衡等方式進行盤活，即可以創(chuàng)新探索土地復墾指標“飛地”集聚建設模式，推進建設用地指標“化零為整”，并在上海郊區(qū)異地用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)；或者將“飛地”建設用地化整為零，盤活存量建設用地指標，將其用于工業(yè)小微園、市政等建設，實現(xiàn)土地資源的盤活和集約化利用。特別是探索“飛地抱團”模式盤活，可在飛地與飛地之間“抱團”，也可在飛地與9個郊區(qū)之間“抱團”，由政府主導，依托郊區(qū)各類園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等平臺，將存量建設用地等資源集中配置到條件相對優(yōu)越的郊區(qū)平臺，可聯(lián)合建設或購置物業(yè)等可持續(xù)發(fā)展項目，實行統(tǒng)一運營管理，實現(xiàn)資源互補、優(yōu)勢互補、多方共贏的經(jīng)濟抱團發(fā)展。

八是綠色盤活。

落實我國向國際社會作出的碳達峰、碳中和莊重承諾，把碳達峰、碳中和納入土地生態(tài)文明建設布局。堅持綠色發(fā)展，走生態(tài)文明盤活之路，扎實推進土地生態(tài)環(huán)保建設，加快土地生態(tài)創(chuàng)新，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)林、生態(tài)旅游、生態(tài)服務以及集約土地生產(chǎn)綠色低碳產(chǎn)品等方式盤活土地價值，從根本上改變生產(chǎn)方式，全面踐行綠水青山就是金山銀山理念，促進土地資源節(jié)約和高效利用。鼓勵低碳生活，力促全民形成環(huán)保共識，堅持走土地開發(fā)綠色低碳發(fā)展之路。

〔作者系中共上海市金山區(qū)委黨校（行政學院）經(jīng)濟學博士、正高級經(jīng)濟師〕