新時期的“宅改”（農(nóng)村宅基地制度改革），始于2015年，至今已有8年時間。德清縣作為“宅改”試點縣，一直都走在改革探索的前沿，既取得了一系列全國首例的創(chuàng)新，也自然率先面臨為數(shù)不少需要大膽探索的挑戰(zhàn)。

回顧這8年的改革，無法繞過2018年德清縣出臺的《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》（下稱《辦法》）。這是國內(nèi)“宅改”試點縣首部基于“三權(quán)分置”出臺的農(nóng)村宅基地管理辦法，集中體現(xiàn)了地方的“宅改”創(chuàng)新，率先明確了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的內(nèi)涵定義，厘清了三權(quán)界線和權(quán)能設置，可以說具有標志性意義。

近年來的宅基地制度改革進程中，國家一直都禁止以退出宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這也使得一部分農(nóng)民進城落戶之后，其宅基地處于低效利用狀態(tài)。如何盤活閑置宅基地，顯化宅基地財產(chǎn)性權(quán)益，就成為主要挑戰(zhàn)之一。

從地方的實踐來看，“宅改”確實事關(guān)農(nóng)民切身利益，十分敏感和復雜，歷來“穩(wěn)慎推進”都是主基調(diào)。

顯化宅基地使用權(quán)的有益探索

關(guān)于宅基地使用權(quán)，在“三權(quán)分置”后如何適度放活，一直是試點縣大做文章之處。

2022年，德清縣為鐘管鎮(zhèn)干村的村民杜正芳，發(fā)放了20萬元貸款。這是公積金建制以來，全國首筆以宅基地使用權(quán)作為抵押的公積金貸款。值得關(guān)注的是，該創(chuàng)新面向德清縣農(nóng)村戶籍的公積金繳存職工，且用于在宅基地上新建、改建農(nóng)房。

“這是對顯化宅基地使用權(quán)的有益探索。”鐘管鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室副主任章斌對第一財經(jīng)記者表示，由于公積金貸款利率顯著低于商業(yè)按揭貸款利率，拿到貸款的農(nóng)戶，將有效減輕經(jīng)濟負擔。

在顯化宅基地財產(chǎn)性權(quán)益的探索中，除了允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓外，還包括有償退出、有償使用。

前述《辦法》提出，各鎮(zhèn)（街道）“指導行政村開展超標宅基地有償使用、有償退出等，加大中心村集聚力度，積極開展全域土地綜合整治，保護耕地，切實提高農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用水平。”

德清縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長陳楊名對第一財經(jīng)記者表示，關(guān)于有償退出，縣里面試點探索建立了多途徑補償機制。比如，通過拆遷安置退出宅基地、以城鎮(zhèn)住房置換退出宅基地、貨幣化補償后退出宅基地，探索出宅基地換“地票、地息”等多種形式；關(guān)于有償使用，縣里面出臺指導意見，對有償使用的范圍、標準及資金管理進行原則規(guī)定，明確以集體經(jīng)濟組織為主體、以“村規(guī)民約”方式，探索建立農(nóng)村宅基地有償選位、超標宅基地有償使用機制，并規(guī)定有償使用費全部留村使用，用于保障新農(nóng)村建設等內(nèi)容。

然而，相當一部分農(nóng)戶仍不愿意退出宅基地使用權(quán)。莫干山鎮(zhèn)廟前村村民徐慧聰就是其中代表。他對第一財經(jīng)記者表示，在農(nóng)村，執(zhí)行“一戶一宅”政策。農(nóng)戶可以選擇不申請宅基地，如果申請的話，也不允許超標、多占。從長遠來看，宅基地資源會越來越稀缺，即便在外面混的比較好的人，也有葉落歸根的傳統(tǒng)觀念。即便自己不住，在民宿業(yè)發(fā)達的地方，也可用于出租。

莫干山鎮(zhèn)勞嶺村風貌。新華社圖

徐慧聰認為，宅基地是一個長遠保障，租給民宿公司20年，除了能夠拿到不遜色于有償退出的一筆費用，還能保留宅基地資格權(quán)。

下渚湖街道二都村村民洪有根，是為數(shù)不多的宅基地使用權(quán)退出者。他對第一財經(jīng)記者表示，之前申請的宅基地，以及建造的農(nóng)房，評估價150萬元左右，拿到這筆貨幣補償后，就相當于永久退出了宅基地資格權(quán)。

“總結(jié)來說，有錢的，不在乎補償；沒錢的，更不會退出。”鐘管鎮(zhèn)干山村黨委副書記姚方松對第一財經(jīng)記者表示，即便到外面讀書、經(jīng)商、當官后，村民一般也都要保留宅基地。

根據(jù)德清縣官方之前開展的調(diào)查，不愿意暫時或永久退出的，占比36.96%。

之所以農(nóng)戶退出意愿不強，德清縣“宅改”試點工作專班副班長陳玉杰對第一財經(jīng)記者表示，一方面，與當?shù)囟a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟較發(fā)達，農(nóng)村勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移比例高，和美鄉(xiāng)村建設得環(huán)境好等因素有關(guān)；另一方面，也跟農(nóng)戶宅基地退出路徑單一、缺乏多元化選項等有關(guān)。當然，這背后還是沒有形成健全的市場機制，無法充分顯化資格權(quán)市場價值，從而達到村民預期。

改革“停不下來”，一直在路上

“宅改”牽一發(fā)而動全身，經(jīng)過8年試點，德清縣也在挑戰(zhàn)中持續(xù)大膽探索，出現(xiàn)了以官方文件形式明確“戶”的定義、探索宅基地資格權(quán)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治等“宅改”創(chuàng)新成果。

關(guān)于“戶”的定義，德清縣在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合本地風俗習慣和宅基地管理歷史沿革，出臺文件與公安戶籍管理部門的“戶”進行區(qū)別，科學合理界定“宅基地戶”的標準。

陳玉杰解釋稱，農(nóng)村宅基地的分配原則是“一戶一宅”，但法律上對“一戶”的定義并沒有具體規(guī)定。在現(xiàn)實管理中，特別是戶籍制度改革地區(qū)，一直存在公安部門和土地管理部門的分歧。

他提到，在試點改革中，德清縣規(guī)范確定了分戶主體資格。明確“夫妻”不得分戶、獨生子女的“父母與子女”不得分戶、多子女的其“未成年子女與父母”不得分戶等原則性規(guī)定，這為宅基地管理打下了基礎(chǔ)。

關(guān)于宅基地資格權(quán)，前述《辦法》提出了不少讓人眼前一亮的探索。

具體來說，為保障資格權(quán)人“戶有所居”，“在資格權(quán)人自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的鎮(zhèn)（街道）和村股份經(jīng)濟合作社通過建設集體公寓、置換城鎮(zhèn)國有住房等方式”；資格權(quán)人沒有宅基地且不申請落實宅基地的，可向縣申請享受政府住房保障政策；資格權(quán)人未申請宅基地且不愿退出宅基地資格權(quán)的，可申請領(lǐng)取《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)票》，并憑此申請居住補貼。

從“宅改”實踐來看，德清縣將宅基地資格權(quán)視為“公民住房權(quán)依托集體土地制度在集體成員身上的具體展開形式，是集體成員權(quán)的一項子權(quán)利，是集體成員向集體經(jīng)濟組織申請落實不超過規(guī)定面積標準宅基地建造住房的一項請求權(quán)”。該權(quán)利具有身份性、唯一性、平等性。

資格權(quán)登記簿是資格權(quán)登記卡（證）的集合

圍繞這一定位，德清縣在第一輪“土改”（2015年-2019年）階段，就對宅基地進行確權(quán)登記，創(chuàng)造性地設置了“資格權(quán)登記簿”和“資格權(quán)登記卡”，前者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記形成，后者由組織向農(nóng)戶發(fā)放。具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在確認成員身份的基礎(chǔ)之上，按照“一戶一宅、限定面積”的原則，建立“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記簿”，并向農(nóng)戶頒發(fā)“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記卡”。同時，簿、卡報當?shù)劓?zhèn)政府和縣級國土部門審查備案后作為宅基地審批依據(jù)。

資格權(quán)登記簿、卡的創(chuàng)設，體現(xiàn)了“三權(quán)分置”要求

簿、卡的創(chuàng)設，體現(xiàn)了德清縣“落實所有權(quán)、保障資格權(quán)、適度放活使用權(quán)”的要求，也因此得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的肯定和支持。

具體來說，“落實”指不改變農(nóng)村宅基地集體所有的性質(zhì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有分配內(nèi)部宅基地、收回重新利用內(nèi)部空閑宅基地等權(quán)力；“保障”指經(jīng)認定的宅基地資格權(quán)不得無故收回，不得以退出宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件等；最能讓農(nóng)戶獲得切實收益的“適度放活”指允許通過讓渡宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，興辦新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

2020年12月，德清縣頒發(fā)全國首批“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記證”。由“卡”升格為“證”，這意味著對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)更為正式的確認。徐慧聰認為，有證在手，老百姓就心里有底了，不怕無故失去宅基地。

全域土地綜合整治一舉多得

關(guān)于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治，可謂一舉多得。以洛舍鎮(zhèn)東衡村為例，該村是遠近聞名的“中國鋼琴文化第一村”。中心村集聚是東衡村農(nóng)村土地整治項目的重要組成部分。

中心村一期，左為聯(lián)排別墅，右為公寓房

“東衡村的中心村2013年就建好，次年還通上煤氣，是全縣首個通煤氣的農(nóng)村。至今，差不多都10年了，鎮(zhèn)上還沒有做到。”洛舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦主任應旭晨對第一財經(jīng)記者表示，中心村集聚，有助于配套完善的基礎(chǔ)設施，并高效利用農(nóng)村土地資源，重塑農(nóng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)。同時，還能突破原先農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉性。

由于整個中心村占地全部利用廢棄礦山，東衡村被譽為“農(nóng)村土地綜合整治、中心村集聚、廢棄礦山利用最完美的結(jié)合”。

應旭晨稱，2009年12月，東衡村石礦企業(yè)全部關(guān)停，留下3000多畝的廢棄礦山。隨后，該村以全域土地綜合整治為抓手，積極實施宅基地復墾、礦地復墾、村莊集聚，不但建設了現(xiàn)代型中心村，鄉(xiāng)村面貌煥然一新。同時，還規(guī)劃發(fā)展鋼琴文化園、農(nóng)業(yè)觀光園、文化園等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。

值得關(guān)注的是，由村股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一代建安置房，包括公寓房、聯(lián)排別墅。前者建筑面積230平米，建安成本1600元/平米，農(nóng)戶只需支付600元/平米；后者占地面積120平米，建筑面積340平米，綜合成本1100元/平米，農(nóng)戶只需支付900元/平米（中間套）或1000元/平米（邊套）。至于舊房補償，總體來看，每平米補償600元左右，平均每戶補償約25萬元。

這意味著，安置農(nóng)戶只需承擔很低的成本，即可置換到人居環(huán)境更好的中心村。

據(jù)東衡村相關(guān)負責人介紹，2001年，兩村合并后形成的新東衡村，耕地面積3500畝，通過復墾、全域土地綜合整治，又多出了4000畝左右。2015年至今，通過集體經(jīng)營性建設用地入市，出讓346.69畝，獲土地出讓收益5463.87萬元。而這部分資金能夠很好覆蓋中心村集聚的成本。

正在興建的中心村二期

對于正在建設的中心村二期，該負責人提到，困難與機遇并存。比如，建材、人工等建設成本上升；二期占用了建設用地指標，存在一定成本，明顯不同于一期只占用廢棄礦地，不存在土地成本；此外，一期已經(jīng)“打了個樣”，尚未搬遷的老百姓，對集中居住的要求也水漲船高。然而，原先的廢棄礦山已經(jīng)填平，無法再通過占補平衡產(chǎn)生收益。當然，規(guī)劃發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，也值得期待。

“想不想改革，取決于基層。而且，改革要讓利于民。”該負責人稱。