排水設施是指排水管網(wǎng)(雨水、污水和雨污合流管網(wǎng))、污水處理設施和污泥處理處置設施。其中排水管網(wǎng)包括排水管道（俗稱“下水道”）及其泵站、檢查井、雨水口、井蓋和雨水篦子等附屬設施。作為公共產(chǎn)品，排水設施對于預防洪澇災害，保障國家尤其是城市的正常運行和人民的生命財產(chǎn)安全具有重要的作用，因而被法國作家維克多·雨果稱為“城市的良心”。

近年來為何頻頻出現(xiàn)洪澇災害

不可否認，近年來頻頻出現(xiàn)洪澇災害是由多方面原因造成的。

一是受全球變暖、厄爾尼諾橫行、極端天氣頻發(fā)的影響，暴雨越來越頻繁，影響的范圍也越來越大。我國屬于洪澇災害和臺風災害風險多發(fā)地區(qū)，山洪、城市內(nèi)澇、農(nóng)田漬澇等災害風險較高，臺風災害影響范圍也開始由原來的華東和華南沿海地區(qū)擴大到華北和東北。當降雨強度大、范圍集中、時間長形成的大量積水超過排水系統(tǒng)的承受能力時，就會出現(xiàn)內(nèi)澇。

二是城市化進程加快，城市基礎設施建設滯后或存在缺陷。我國城市化率在改革開放以前的十多年里幾乎停滯不前，一直保持在17%左右，改革開放以后才得到快速發(fā)展，由1978年的17.9%提高到1998年的30.4%和2022年的65.2%。城市化進程加快的后果是，城市面積不斷擴大，地面人工地物(如建筑、道路、工業(yè)用地等)覆蓋率增加，自然地物(如森林、草地、湖泊和河流) 覆蓋率減少。這些使原有的自然水文系統(tǒng)遭到破壞，導致雨水無法自然滲透和排放，只能流入排水系統(tǒng)，從而增加了排水系統(tǒng)的負擔，引發(fā)城市內(nèi)澇和其他洪災。

三是排水系統(tǒng)標準低，老化嚴重。新中國成立初期，我國經(jīng)濟建設和城市建設采用的都是蘇聯(lián)模式。蘇聯(lián)幅員廣闊，大部分地區(qū)位于寒帶，降水量不多。屬于寒溫帶大陸性濕潤氣候的莫斯科年總降水量不到600毫米。蘇聯(lián)將莫斯科降水平均值(非極值)作為城市下水道最大排水量，采用并建立了相對窄小的“管網(wǎng)式”排水系統(tǒng)模式。我國大部分地區(qū)屬于不穩(wěn)定的大陸季風氣候，而且受臺風影響大，更容易出現(xiàn)極端暴雨天氣和洪澇災害。即使沒有暴雨，我國大多數(shù)城市的降水量也遠高于莫斯科的年均降水量。這意味著我國沿用的“管網(wǎng)式”而不是廊道式排水系統(tǒng)設計標準低，城市也就更容易被淹。當然，這并不是說下水道管網(wǎng)式?jīng)]有廊道式好。只要設計合理、調(diào)度得當，管網(wǎng)式和廊道式都可以很好地發(fā)揮排水作用。但在城市排水系統(tǒng)老化、管道堵塞、泵站故障等問題頻繁發(fā)生的城市，雨水因無法及時排放而引發(fā)內(nèi)澇的可能性更大。

國外有哪些經(jīng)驗值得借鑒

我國自古至今都非常重視水治理和城市排水設施建設，城市防洪的經(jīng)驗比歐美都要悠久。中國古代庭院透水地面比例高，園林綠地全部下凹，利用池塘蓄水抗旱，積累了不少經(jīng)驗。當代許多專家提出加強城市排水系統(tǒng)的維護和管理，加強排水管網(wǎng)調(diào)度運行管理，加強城市暴雨內(nèi)澇應急指揮，建設“海綿城市”等解決城市內(nèi)澇的措施。但暴雨成災現(xiàn)象頻發(fā)的現(xiàn)實說明，排水設施尤其是城市給排水基礎設施建設落后，仍然是我國基礎設施建設方面存在的短板。高標準、高質(zhì)量補齊這塊短板到了刻不容緩的時候。

從一些國家和城市的經(jīng)驗看，水治理和城市排水設施建設要堅持因地制宜、著眼未來的原則，高標準、高質(zhì)量、綜合施策，統(tǒng)籌落實。例如，法國人很早就開始思考城市水治理問題，而不是到了城市建成一定規(guī)模出現(xiàn)問題后再進行修補。從1850年開始，巴黎前后花了一個多世紀才完成能通車行船的下水道工程。如今的巴黎下水道總長超過2000公里，并成為游客乘車參觀的旅游景點。在借鑒巴黎下水道建設經(jīng)驗的基礎上，倫敦于1859年開始地下排水系統(tǒng)改造工程，建成的下水道總長度也超過了2000公里。受巴黎和倫敦下水道建設理念的影響，西歐城市普遍根據(jù)雨水峰值(最大降水量)確定下水道的排水量，采用了廊道式排水管道模式。德國人在100多年前將這種理念帶到青島，并對以后青島的高水準城市規(guī)劃與建設，尤其是下水道設施建設產(chǎn)生了很大的影響。

作為新一代雨洪管理模式的“海綿城市”被提出并在歐洲成功實施推廣后，我國在2014年也開始啟動“海綿城市”建設試點工作。這種“自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”在全年降水均勻、很少有暴雨、人口少、體量小的哥本哈根、斯德哥爾摩、阿姆斯特丹等城市獲得成功，但是否適合我國的自然條件值得思考。有專家指出，海綿城市應對中小雨也許可以，但無法應對特大暴雨。而我國恰好是特大暴雨多發(fā)地。當然，這并不是要否定“海綿城市”規(guī)劃建設的理念及其防洪防澇、生態(tài)環(huán)保的功能，而是強調(diào)要基于我國城市規(guī)模和氣候特征在更高標準和質(zhì)量上進行規(guī)劃與建設排水基礎設施。

在這方面，日本和新加坡的經(jīng)驗值得借鑒。1991年9月遭遇強臺風“密瑞兒”襲擊引發(fā)洪水災難后，東京于1992年開始高標準修建地下排水系統(tǒng)。經(jīng)過14年的努力，終于建成一座全球最先進、被譽為“地下神殿”的地下排水系統(tǒng)（即“首都圈外郭放水路”），對預防東京地區(qū)免受水災的侵襲具有驚人的效果。這套下水道系統(tǒng)最多可承受每小時50毫米降水，即一小時內(nèi)可以排空一場“特大暴雨”的降水量（我國對特大暴雨的定義是6小時內(nèi)降水量達50毫米），大大高于我國2022年最新《城市排水防澇標準及對應降雨量》中規(guī)定的北京市防雨標準（每小時12.5毫米）。此外，東京還采取了“雨水流出抑制”對策，包括使用透水鋪磚、綠色屋頂、蓄水模塊、滲井、透水瀝青、透水混凝土等，最大程度減緩雨水匯集量和時間，防止雨水在城市形成洪澇。新加坡在借鑒歐洲和日本經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng)造性地提出了“活躍、美麗與清潔水項目”(簡稱“abc”)，探索出整體性雨水智慧管理模式，通過設置水位傳感器進行實時監(jiān)測，建設完成一套平時作為景觀、應急時作為行洪通道的水網(wǎng)系統(tǒng)。東京沒有提“海綿城市”，但其雨洪化整為零的措施正是“海綿城市”的核心要義。新加坡也沒炒作“海綿城市”，但其城市水治理理念與“海綿城市”是相通的。

需要指出的是，高標準、高質(zhì)量建設排水設施尤其是城市給排水基礎設施，是一項投資巨大、建設周期長、利在長遠的工程。在當前尚處于復蘇的經(jīng)濟運行狀況下，在大規(guī)模傳統(tǒng)基礎設施建設基本結(jié)束、新型基礎設施建設所需資金相對不多、內(nèi)需不足的環(huán)境下，啟動水治理和城市排水基礎設施建設還可以成為擴大政府投資、增加就業(yè)、促進經(jīng)濟增長的新領域和新引擎，可謂正逢其時。

（張鑫系同濟大學經(jīng)濟與管理學院副教授，同濟大學可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫研究員，同濟大學財經(jīng)研究所研究員）