（本文作者蔡昉，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員，中國社會科學院國家高端智庫首席專家）

 

通過戶籍制度改革提升社會流動性

曾經(jīng)高速增長的經(jīng)濟體，在特定發(fā)展階段上——一般在跨越中等收入階段到高收入階段的門檻時——往往會遭遇增長的明顯減速。跨國研究表明，這種現(xiàn)象在統(tǒng)計意義上具有一定的普遍性（如Eichengreen et al., 2011）。

如果這種減速現(xiàn)象的發(fā)生與某種特殊的體制因素相關(guān)，減速本身和這種體制因素共同作用的結(jié)果常常導致社會流動性的降低。實際上，很多研究者熱衷討論的所謂“中等收入陷阱”現(xiàn)象，以及不厭其煩地援引的拉丁美洲案例，涉及的就是經(jīng)濟增長動力和社會流動性雙雙陷入停滯狀態(tài)的情況。

誠然，中國勞動年齡人口進入負增長，是劉易斯轉(zhuǎn)折點到來以及人口紅利式微的最基本的原因。由此誘致的經(jīng)濟增長減速，也符合發(fā)展階段變化規(guī)律，可以通過技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級以及轉(zhuǎn)換增長動能予以應對，實現(xiàn)高速增長到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。然而，戶籍制度對勞動力橫向流動的阻礙作用，使得勞動力重新配置源泉尚未充分耗竭的情況下，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)就產(chǎn)生了排斥就業(yè)的傾向，因而在一定意義上出現(xiàn)逆劉易斯過程和逆庫茲涅茨過程。

與此同時，基于戶籍身份成為社會保障、公共就業(yè)服務、教育機會等基本公共服務乃至購房、創(chuàng)業(yè)融資等支持政策的識別標志，戶籍制度的存在也降低了社會流動性，妨礙城鄉(xiāng)居民在職業(yè)類型、收入水平、社會分層和家庭發(fā)展等方面的向上流動。一旦形成收入和財富兩極分化以及社會階層固化的格局，資源配置效率改善從而經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換就受到既得利益的實質(zhì)性阻礙，經(jīng)濟社會發(fā)展也容易陷入徘徊。

從城鎮(zhèn)常住人口的戶籍狀況，可以看到現(xiàn)行戶籍制度對社會流動性的制約。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，剔除市轄區(qū)內(nèi)的人戶分離現(xiàn)象之后，城鎮(zhèn)常住人口中仍有36.8%戶籍在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道（圖2）。

 

 

也就是說，如果以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道界定本地和外地的話，這部分人口沒有常住地的戶籍身份，或簡稱為“人戶分離”。其中，處在職業(yè)發(fā)展和家庭發(fā)展最關(guān)鍵生命周期的人群，人戶分離現(xiàn)象最為突出。例如，以20-44歲年齡段作為就業(yè)最活躍的人口，這個群體的人戶分離比例為59.1%；作為統(tǒng)計部門“青年就業(yè)人群”的16-24歲人口，人戶分離比例高達60.5%；而20-34歲這個公認的生育旺盛人口，人戶分離比例也達到50.9%。

戶籍制度對充分就業(yè)和社會流動的不利影響，可以分別從就業(yè)狀況和生育意愿兩個方面來觀察。在進行這種觀察之前，本文先嘗試構(gòu)建一個分析框架，借此闡明制度對社會流動的影響機理，以便從理論上說明戶籍制度改革的必要性、緊迫性、改革收益和拖延改革的代價。進一步，本文從中國面臨的勞動力市場難點和生育困境出發(fā)，從經(jīng)驗上實證戶籍制度對社會流動的影響，進而揭示改革的現(xiàn)實針對性以及實施的著眼點和著力點。

本文假定人人都追求向上的社會流動，受制于制度條件和市場機會。因此，這里著重討論制度約束和市場機會兩者之間的組合，如何影響社會流動性。表2中的四種情形，可以按照箭頭標示的逆時針方向來觀察，分別表示對社會流動產(chǎn)生影響的制度約束的強與弱，與市場機會的多與少之間的組合。

 

第一種情形是極其嚴格的制度約束與極為稀少的市場機會的組合。很顯然，這對應的是改革開放以前中國的社會流動狀況。在這個時期，經(jīng)濟社會發(fā)展由政府計劃統(tǒng)一安排和促進，個人在其中難有主動的作為。戶籍制度發(fā)揮著嚴格禁止人口和勞動力流動，以及按照城鄉(xiāng)分割的方式提供公共服務的初始功能。

與此同時，經(jīng)濟增長緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化也處于停滯狀況。所以，無論從意圖還是從能力來說，社會流動都是不存在的。具體到每個居民，除了以極小的可能性被納入統(tǒng)一安排的職業(yè)和居住地變換之外，沒有什么改變社會身份的機會。在表中用一個微不足道的小圈表示極低的社會流動性。

第二種情形是仍然嚴格的制度約束與擴大了的市場機會的組合。這無疑對應著改革開放早期的情況。這時，戶籍制度不再能夠阻止人口遷移和勞動力流動，經(jīng)濟活動自由化程度也明顯提高。然而，戶籍身份在很多情況下仍然被作為居住、就業(yè)和公共服務區(qū)別對待的依據(jù)。同時，勞動力無限供給的二元經(jīng)濟特征仍然存在，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚不能吸納全部農(nóng)業(yè)剩余勞動力。相對于第一種情形，這里的社會流動性可以用表中增大的圈表示。

第三種情形是減弱的制度約束與增多的市場機會組合。與之對應的期間，從2004年出現(xiàn)勞動力短缺的劉易斯轉(zhuǎn)折點開始，其間經(jīng)過2011年以后人口紅利加快消失，直至疫情后的今天。戶籍制度已經(jīng)在相對大的程度上放寬，勞動力短缺提高了勞動者的工資水平和對于就業(yè)條件的討價還價地位。與此同時，經(jīng)濟增長仍然保持在較合意的水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化提高了對人力資本的需求，就業(yè)質(zhì)量有所提高。

可以說，這個時期的社會流動性達到有史以來的最新高度，因而表中用更大的圈表示。然而，這時已經(jīng)預示著一個潛在的社會流動性減弱的轉(zhuǎn)折點。

第四種情形是仍然存在的制度約束與開始減少的市場機會組合。與之對應的經(jīng)濟社會發(fā)展特點是，人口發(fā)展表現(xiàn)出少子化、老齡化和區(qū)域增減分化的新常態(tài)，人口紅利加速消失，經(jīng)濟增長速度進一步下行。這固然是人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展階段變化的自然結(jié)果，但是，如果戶籍制度仍在實行阻礙勞動力橫向流動以及社會縱向流動的職能，就存在著把社會流動性再次推到接近第一種情形的可能性。所以在圖中以再次變小的圈表示。

這時，加大戶籍制度改革力度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅可以獲得促進經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能，也可以創(chuàng)造出提高社會流動性的制度紅利。

觀察社會流動性的一個重要角度，在于就業(yè)的充分性和正規(guī)化程度。關(guān)于社會流動的國際比較研究顯示，工資平等程度是社會流動性的一個重要支柱，也恰恰是中國的一個相對弱項。2020年，在中國勞動力市場上，中位數(shù)底部50%的平均工資，僅相當于中位數(shù)頂部50%的平均工資的12.9%，低工資人群的比重達到21.9%（World Economic Forum, 2020）。這種狀況主要源于中國城鎮(zhèn)就業(yè)的非正規(guī)性質(zhì)，與之相關(guān)的一系列表現(xiàn)，均具有降低社會流動性的效應。例如，勞動合同簽訂率低、社會保障覆蓋率低、員工跳槽率高、企業(yè)和員工接受培訓的積極性低，從而就業(yè)和工資的穩(wěn)定性都偏低。

相應地，這些現(xiàn)象折射在居民生活中，就表現(xiàn)為家庭財務和時間的預算約束十分拮據(jù)（蔡昉，2022），歸根結(jié)底是戶籍制度對青年群體職業(yè)發(fā)展的體制束縛。戶籍制度改革可以通過破除這些束縛，提高社會流動水平。

觀察社會流動性的另一個重要角度，在于家庭發(fā)展狀況和年輕人的生育意愿。在不同的社會流動性情形下，家庭發(fā)展狀況或家庭在社會分層中的位置，以不盡相同的方式和程度影響家庭的中短期、長期乃至跨代決策，突出表現(xiàn)在生育意愿上面。

經(jīng)濟學家用一個所謂“了不起的蓋茨比曲線”（the great Gatsby curve），刻畫經(jīng)濟社會地位的代際傳遞性質(zhì)。這條曲線表達的是，反映收入差距的基尼系數(shù)越大，父母收入地位對子女收入地位的影響程度也就越大。也就是說，較大的收入差距通常伴隨著不公平狀況在代際的傳遞。

研究顯示，對于中國也可以畫出這樣一條斜率為正并且十分顯著的曲線，收入不平等程度與代際傳遞之間的相關(guān)系數(shù)為0.857（World Economic Forum, 2020）。也就是說，與中國長期以來較大的收入差距相對應，代際的社會流動性也較低。

以往的研究表明，城鎮(zhèn)居民的生育意愿低于農(nóng)村（姚從容等，2010）。如果簡單套用這個邏輯，城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進似乎只能進一步降低生育率。然而，如果觀察到中國現(xiàn)實中發(fā)生的兩個變化，就不會得出這樣的簡單結(jié)論。

其一，農(nóng)村人口在生育率降低的同時，顯著地與城鎮(zhèn)的生育率水平趨同。例如，根據(jù)過去三次全國人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村生育率比城市和鎮(zhèn)分別高出的幅度，已經(jīng)從2000年的66.3%和32.4%，降低到2010年的63.0%和24.6%，進一步降低到2020年的38.0%和10.6%。

其二，農(nóng)村人口的流動性大大增強，其中農(nóng)村育齡人口恰好也是勞動力流動的主體。由于戶籍制度等約束，他們是一個對未來具有不確定預期的群體。因此，通過戶籍制度改革，讓農(nóng)民工及其家庭成員在城鎮(zhèn)制度性地落戶，必然可以產(chǎn)生一個“有恒產(chǎn)者有恒心”效應。

這里，“恒產(chǎn)”指在城鎮(zhèn)落戶的新市民，一方面可以享受到更穩(wěn)定、更均等、覆蓋全生命周期的基本公共服務，另一方面他們的家庭預算曲線（包括時間和收入）與之前相比會出現(xiàn)相對的“寬松”，生活壓力相對減輕，“三育成本”相對降低。這個效應可以明顯改善人們的社會流動和代際傳遞預期，從而形成提高生育意愿和對人力資本投資的“恒心”。

如何實現(xiàn)戶籍制度改革的激勵相容？

研究表明，戶籍制度改革可以創(chuàng)造真金白銀般立竿見影的改革紅利。在供給側(cè)，可以增加勞動力供給和改善資源配置效率，進而提高GDP潛在增長率（陸旸和蔡昉，2016）；在需求側(cè)，可以通過農(nóng)民工的大規(guī)模市民化，擴大中等收入群體，顯著提高居民消費需求和城市建設(shè)投資需求，以更強勁的社會總需求支撐經(jīng)濟增長和疫情后復蘇（蔡昉，2023）。

然而，作為一個有共識、有部署、有受益的關(guān)鍵改革領(lǐng)域，戶籍制度改革或許距離完成只有“一步之遙”，卻遲遲未能邁出最后的關(guān)鍵步伐。究其原因，一個突出的堵點或難點是，在地方政府同中央政府之間，存在著推進改革的激勵不相容現(xiàn)象，導致地方政府在具體實施改革時，缺乏積極性和主動精神，甚至還受到局部利益的阻礙。

對此可以從兩方面來認識。一方面，戶籍制度改革的收益大都表現(xiàn)在全國性這個宏觀層面，而推動改革的主體通常是地方政府。如果城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)模顯著擴大，地方政府需要有更大規(guī)模的社會性支出，同時卻不能獲得全部改革紅利。

另一方面，很久以來就宣稱已經(jīng)放開戶籍的很多中小城市，為了維系本地政府的土地財政模式繼續(xù)運轉(zhuǎn)，實際上保留著購買商品房這樣苛刻的落戶條件?？梢?，如果不能從制度安排上改變地方政府的激勵導向，戶籍制度改革就難有迅速而大幅的突破。

以下，主要著眼于提升改革的激勵相容性，提出幾點政策建議。

首先，中國面臨的一項長期制度建設(shè)任務，是著力于建立和完善覆蓋全民、全地域和全生命周期的社會福利體系。一旦這樣做的話，根據(jù)事權(quán)和支出責任劃分，中央政府和地方政府的社會性支出，便成為以基本公共服務供給為形式的法定責任，就不能再以居住地和戶籍的城鄉(xiāng)之分而區(qū)別性對待。

換句話說，加快構(gòu)建中國式福利國家，同時也符合進一步理順中央和地方收入劃分、完善地方稅體系的改革要求。由此可以解決地方政府社會性支出在責任和能力之間的不對稱。戶籍制度改革的目的之一，是促進基本公共服務均等化。與此同時，更加均等的基本公共服務供給，也是戶籍制度改革推進的一個有利條件?？梢?，兩項改革應該相互銜接、相互支持和齊頭并進。

社會福利水平的整體提高，通常要求中央政府的社會性支出責任進一步增強。因此，完成這項任務可能受限于目前財政收入及支出在中央和地方之間的劃分格局，即中央財政占比偏低的狀況（霍軍，2015）。

國際經(jīng)驗表明，在那些社會福利水平很高、同時人類發(fā)展水平也很高的國家，中央政府的財政收入和支出占比通常都很高，極少有低于70%的情形，并且中央財政支出占GDP比重也較高（表3）。

 

 

相比而言，中國的中央財政在國家財政中的占比明顯偏低。不僅如此，較低的中央財政收入，還承擔著很重的轉(zhuǎn)移支付，使得在剔除比例頗大的轉(zhuǎn)移支付之后，中央財政支出在國家財政支出中占比更小，中央財政支出占GDP的比重更顯微不足道。

其次，中國近期政策調(diào)整的一項緊迫任務，是抓住2035年之前破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個窗口期（習近平，2022），推進農(nóng)民工市民化、縮小乃至消除常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，實質(zhì)性縮小城鄉(xiāng)之間在人均收入和基本公共服務上的差距。

要把這些方面具體落實為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標要求，制定全國整體與地方操作相銜接的激勵機制、時間表和路線圖。同時，把反映推進成效的相應指標，納入對地方政府推進中國式現(xiàn)代化職責的考核范圍。在增強地方政府推動戶籍制度改革緊迫感的基礎(chǔ)上，鼓勵各地制度創(chuàng)新、尊重地方的首創(chuàng)精神，形成一個在統(tǒng)一目標下相機決策、“八仙過海、各顯神通”的局面。

最后，從具體的激勵措施上，應該把城鎮(zhèn)戶籍人口的增長，同諸如土地供給、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施以及公用設(shè)施建設(shè)等調(diào)控指標掛鉤，由此可以提高對各地戶籍制度改革進行激勵的精準性和可見度。

此外，還需要引導地方政府獲得改革的早期成果，讓戶籍制度改革成為一個邊推進、邊受益的自我強化過程。例如，勞動力供給增長和生產(chǎn)率提高的供給側(cè)效應、居民消費和城鎮(zhèn)建設(shè)投資擴大的需求側(cè)效應，以及促進經(jīng)濟復蘇、修復家庭預算曲線和地方財政的短期效應，均應該用來促進激勵相容性，進而以在中央和地方之間合理分擔成本和分享收益的方式，支撐戶籍制度改革。

轉(zhuǎn)自金融四十人論壇

 

（本文作者蔡昉，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員，中國社會科學院國家高端智庫首席專家）

• 蔡昉：戶籍制度改革為何久攻不破（上）

 

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