城市在充分發(fā)揮其空間集聚、規(guī)模和財(cái)富效應(yīng)的同時(shí)，也易產(chǎn)生不均衡、不平等、不公平現(xiàn)象，且城市越大這種差異越明顯。因此，國外的超大特大城市很容易成為有錢人或者特定階級的城市，同時(shí)，城市貧民窟或者城市貧富兩極分化問題突出。

中國的城市是人民的城市，一方面城市最好的資源、最大的紅利是由創(chuàng)造這些財(cái)富的市民共享；另一方面，城市也通過各種政策努力調(diào)節(jié)各種差異，實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此，人民城市重大理念是中國式城市發(fā)展和治理現(xiàn)代化的重要特征。

人民城市重要理念落實(shí)的應(yīng)有之義是實(shí)現(xiàn)城市空間的均衡平等發(fā)展，包括實(shí)現(xiàn)有利于提升城市整體空間韌性的城郊鄉(xiāng)融合發(fā)展格局、有利于基本公共服務(wù)均等化的基層政區(qū)空間結(jié)構(gòu)（15分鐘社區(qū)生活圈）、有利于居民更好共建共治共享的基本治理單元空間、有利于科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)空間融合機(jī)制等。

行政區(qū)劃作為調(diào)節(jié)空間關(guān)系的重要治理工具，一方面對促進(jìn)空間均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)空間公平正義、提升空間安全韌性具有重要功能作用；另一方面，從世界范圍來看中國行政區(qū)劃歷史最悠久、內(nèi)容最豐富，行政區(qū)劃是中國式城市治理現(xiàn)代化的重要特征，因此，政區(qū)治理現(xiàn)代化不僅是城市治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是研究人民城市重大理念下中國式現(xiàn)代化的一個(gè)重要切入口。

超大城市基層政區(qū)設(shè)置的不適應(yīng)性分析

超大特大城市具有高度的流動(dòng)性、變動(dòng)性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性等特征，基層治理需要更為精巧科學(xué)的空間配置才能實(shí)現(xiàn)基層秩序與活力之間的平衡，否則要么導(dǎo)致基層問題頻頻，要么使得行政管理成本過高。從超大城市空間配置近年的突出問題及未來挑戰(zhàn)來看，主要有以下幾個(gè)方面：

1.都市圈視域下超大城市郊區(qū)新城建制的不適應(yīng)

十九屆四中全會(huì)提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。如何讓新城發(fā)力，政區(qū)建制是一個(gè)重要影響因素。新城建制如果不能有效協(xié)調(diào)“市-區(qū)”關(guān)系，則要么難以發(fā)揮全市統(tǒng)籌全域空間發(fā)展的優(yōu)勢，主城-新城-都市圈內(nèi)市域外城市的整體資源配置能力低；要么難以發(fā)揮新城的空間、生態(tài)和后發(fā)優(yōu)勢，新城發(fā)展動(dòng)力、積極性和特色性不足，甚至成為“燈下黑”。

2.基層空間單元人口過多，凸顯精細(xì)化治理能力不足

我國超大城市在發(fā)展過程中有意無意地形成了諸多超大社區(qū)，包括亞洲最大社區(qū)北京“回天”社區(qū)、上海的7個(gè)鎮(zhèn)實(shí)有人口超過30萬人等。在應(yīng)對新冠疫情等重大突發(fā)事件時(shí)，過大的空間單元人口規(guī)?？赡軙?huì)帶來社區(qū)韌性的不足?；鶎涌臻g單元人口規(guī)模過大，也影響了基本公共服務(wù)供給的“最后一公里”。

3.基層建制單元撤并過多，引發(fā)“被撤制鎮(zhèn)”治理衰敗

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并確實(shí)起到了做大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)、促進(jìn)村民集中居住、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營和大戶集中等政策效果，但是不少基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于建制撤銷和行政中心遷移，出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰敗，包括基礎(chǔ)設(shè)施年久失修而嚴(yán)重影響安全管理、公共服務(wù)供給不足而嚴(yán)重影響老鎮(zhèn)居民獲得感、導(dǎo)致民俗文化遺產(chǎn)保護(hù)不力甚至破壞等。

4.基層城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換不規(guī)范，導(dǎo)致居民認(rèn)同模糊難以適應(yīng)

由于缺乏村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道等標(biāo)準(zhǔn)，基層建制的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過快導(dǎo)致了居民認(rèn)同模糊等問題。2019年筆者對441名上海市居民開展的問卷調(diào)查顯示，對于自己生活的小區(qū)，11%的被調(diào)查者不知道自己居住在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道；而對于自己工作的地點(diǎn)，19%的居民不知道基層建制類型，還有5.67%的居民認(rèn)為沒有必要知道基層建制類型。另外，當(dāng)問到居住地從鄉(xiāng)變更為鎮(zhèn)或者從鎮(zhèn)變更為街道時(shí)候公共服務(wù)是否有變化時(shí)，均有三分之一以上的居民認(rèn)為沒有變化或者無法判斷。

5.基層空間架構(gòu)不合理，致使跨層級和跨邊界治理難

一方面，隨著重心下移、資源下沉、權(quán)力下放的超大城市治理結(jié)構(gòu)改革，基層承擔(dān)了很多改革創(chuàng)新任務(wù)，這對基層空間架構(gòu)提出了新的需求。沒有合理的基層空間架構(gòu)，易導(dǎo)致不科學(xué)的資源配置。同時(shí)，沒有相對穩(wěn)定和科學(xué)的基層空間架構(gòu)作為“錨”，極易導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給出現(xiàn)碎片化、隨意化、嬗變化等問題，例如托幼和養(yǎng)老等15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)以及基層黨建服務(wù)中心等布局不合理，影響城市精細(xì)化治理效能。

另一方面，在一些省界毗鄰地區(qū)，例如上海金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與浙江嘉興市新埭鎮(zhèn)就曾因?yàn)檗r(nóng)村土地劃分問題而出現(xiàn)過空間飛地，這些飛地經(jīng)常發(fā)生斷頭路、交通巴士短缺、流竄作案猖獗、垃圾治理難、環(huán)境保護(hù)不力等問題。

6.基層建制名稱缺乏規(guī)范和人文美感

在超大城市郊區(qū)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為更好應(yīng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部的過渡性管理，一些基層建制的名稱不甚規(guī)范，例如上海新城出現(xiàn)的“嘉定鎮(zhèn)街道”“南匯新城鎮(zhèn)”等通名專名化的情況，以及菊園新區(qū)管委會(huì)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等準(zhǔn)政區(qū)表述。

此外，在居委會(huì)取名上，也存在缺乏人文美感的情況。例如，2018年上海市16個(gè)區(qū)4364個(gè)居委會(huì)名稱的全樣本分析表明：一是上海三分之一以上的居委會(huì)名稱以數(shù)字排序作為居委會(huì)專名，如“張廟街道通河八村三居委會(huì)”等。這樣的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的歸屬感。

二是全市20.23%的居委會(huì)中帶有“村”這一名詞，如上南八村居委會(huì)、三林新村居委會(huì)等。盡管這一方式具有繼承性，但也可能造成一定的誤解，可以進(jìn)一步優(yōu)化。

三是居委會(huì)名稱中出現(xiàn)“路、弄、街、里”等路名的占到9.76%，例如，“中山東一路居委會(huì)”等，這樣的取名雖然便于居民尋找，但總體上有局限性，可以從地名創(chuàng)新角度采用更有美感的取名方式。

7.超大城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型對基層政區(qū)格局的影響

數(shù)字化治理為縮減行政層級、推動(dòng)扁平化改革提供了技術(shù)支撐，這對于“二級（三級）政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”體制將帶來重塑性的調(diào)整。據(jù)調(diào)研，在數(shù)字化治理中，市里作為制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一指揮、構(gòu)建底座的定位較為清晰，街鎮(zhèn)村居作為一線發(fā)現(xiàn)、落實(shí)處置、反饋效果的定位也較為清晰，而市轄區(qū)定位較為模糊。

此外，在數(shù)字化治理背景下，管理幅度大為拓展，這就為超大城市、超大區(qū)域以及超大街鎮(zhèn)和社區(qū)進(jìn)一步縮小管理單元提供了可能。

8.城區(qū)街道辦事處政府駐地辦公空間難以適應(yīng)治理重心下移，駐地遷移需求較大

隨著重心下移、職能下沉，目前超大城市街道辦事處職能不斷豐富，可現(xiàn)有的辦公空間還是基于以往的職能來設(shè)計(jì)的，加之隨著中心城區(qū)物業(yè)價(jià)格的高升以及資源的稀缺，街道辦事處辦公空間就近擴(kuò)展的難度較大。特別是數(shù)字治理轉(zhuǎn)型中，街道辦事處往往需要配置一塊較大的電子顯示屏及其相應(yīng)的指揮空間，目前的街道辦事處一般很難騰出這樣的空間。

因此，街道辦事處往往是在轄區(qū)內(nèi)分散布局社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、城市運(yùn)行數(shù)字化管理中心等機(jī)構(gòu)，由于功能分散布局，使得街道辦事處在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中指揮上存在一些不便利。面對這樣的實(shí)際問題，不少街道紛紛提出遷移駐地的行政區(qū)劃調(diào)整需求。

優(yōu)化基層政區(qū)設(shè)置助推超大特大城市治理現(xiàn)代化

1.以15分鐘社區(qū)生活圈為標(biāo)準(zhǔn)劃定基層治理規(guī)模

提高公共服務(wù)的均等化和可及性成為超大城市治理的核心目標(biāo)。近年來各大城市紛紛推出了建設(shè)15分鐘生活圈的目標(biāo)，以打通基本公共服務(wù)供給的“最后一公里”，空間配置是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵工具。

筆者在上海進(jìn)行了15分鐘步行距離的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在居委會(huì)轄區(qū)人口平均1500戶的設(shè)置下，要實(shí)現(xiàn)15分鐘社區(qū)生活圈目標(biāo)，最優(yōu)的基層區(qū)劃設(shè)置是：當(dāng)人口密度為1萬人/平方千米時(shí)，街道轄區(qū)2~3平方公里，服務(wù)2萬~3萬人，下設(shè)10個(gè)社區(qū)，這也是克里斯泰勒中心地理論的最優(yōu)行政管理幅度。如果市中心區(qū)人口密度高于1萬人/平方千米或者郊區(qū)人口密度低于1萬人/平方千米時(shí)，街道面積可做相應(yīng)調(diào)整，但應(yīng)不小于2平方千米。

2.以創(chuàng)新“中間層”探索“新型街區(qū)制”，實(shí)現(xiàn)“行政減層和服務(wù)加層”

超大城市在數(shù)字化轉(zhuǎn)型等背景下具備了“扁平化”改革的條件，因此超大城市理應(yīng)也有一個(gè)“超大基層”。然而，超大城市居民在公共服務(wù)需求上越來越注重品質(zhì)化層次化，如何實(shí)現(xiàn)超大城市治理所需的“扁平化”與公共服務(wù)供給所需的“多層化”的平衡，需要在基層空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行探索創(chuàng)新。

上海針對中心城區(qū)居委會(huì)規(guī)模太小導(dǎo)致的服務(wù)能級和質(zhì)量不足、街道規(guī)模太大產(chǎn)生的精準(zhǔn)性可及性不高的問題，通過在街道辦事處-居民委員會(huì)“中間層”設(shè)置“鄰里匯”“睦鄰中心”“市民驛站”“鄰里中心”等“新型街區(qū)制”探索，實(shí)現(xiàn)了超大城市治理所需“扁平化”與公共服務(wù)供給所需“多層化”之間的平衡。

與此同時(shí)，上海還在郊區(qū)和鄉(xiāng)村設(shè)置非行政層級屬性的“基本管理單元”配合鎮(zhèn)管社區(qū)或析出街道等做法，破解快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并導(dǎo)致的鎮(zhèn)域居民公共管理和公共服務(wù)供給不足等問題。“基本管理單元”設(shè)置包括“3+3+2”的機(jī)構(gòu)體系，即“社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心”“派出所、城管、市場監(jiān)督管理”以及“社區(qū)黨委、社區(qū)管理中心”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，設(shè)置機(jī)制則通過各街鎮(zhèn)申報(bào)，市轄區(qū)初審并上報(bào)市民政，由市民政聯(lián)合相關(guān)部門最終審核確定，并予以相應(yīng)的人財(cái)物支持以及進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收。這一“中間層”“過渡性”的非行政層級設(shè)置，以較低成本解決超大城市郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)劃變動(dòng)的消極影響，并化解撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的歷史遺留問題。

3.以完善設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)“城中鎮(zhèn)”“園中村”建制改革

超大城市的快速城鎮(zhèn)化階段基本完成，在后續(xù)城市更新和內(nèi)涵式發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換的需求逐漸穩(wěn)定，但一些歷史遺留問題也亟待化解。一方面，要更加謹(jǐn)慎推進(jìn)城鄉(xiāng)基層建制的轉(zhuǎn)換，建立科學(xué)合理的建制鎮(zhèn)和街道辦事處的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)有調(diào)整需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面，要加快“城中鎮(zhèn)”“園中村”等改造，從空間的精細(xì)化管理和居民村民的高品質(zhì)服務(wù)出發(fā)，而不是從管理者利益出發(fā)，制定妥善處理農(nóng)村集體資產(chǎn)、適時(shí)推進(jìn)村改居、鎮(zhèn)改街道的工作。

4.以空間架構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化達(dá)成不同管理服務(wù)目標(biāo)

例如，優(yōu)化鄰里中心（也有睦鄰中心、市民驛站、家門口服務(wù)等提法）的空間設(shè)置，其核心是對于居民區(qū)規(guī)模偏小而街道辦事處規(guī)模偏大時(shí)，構(gòu)建既貼近居民利于“熟人社區(qū)”打造，又能有一定規(guī)模效應(yīng)的新型“社區(qū)服務(wù)層級”。

再如，優(yōu)化城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”和網(wǎng)格化管理中的網(wǎng)格劃分（網(wǎng)格大小以網(wǎng)格員一天步行范圍能覆蓋的網(wǎng)格為依據(jù)）、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”中的線下設(shè)施布局以及有些城市推出的黨建服務(wù)中心空間設(shè)置。

此外，可借鑒上海金山區(qū)和浙江嘉興市毗鄰黨建的方式，通過黨建聯(lián)建、交叉任職等方式來破解毗鄰地區(qū)的治理問題。例如之前上海金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與浙江嘉興市新埭鎮(zhèn)的飛地成為傾倒垃圾的垃圾山，后來兩地通過毗鄰黨建的方式實(shí)現(xiàn)了垃圾山變生態(tài)公園。

5.提前謀劃治理重心下移和數(shù)字轉(zhuǎn)型趨勢下街道辦事處駐地遷移的需求

一方面，對于近郊或郊區(qū)新城析出新建街道的辦公空間，要在不超標(biāo)的情況下，對于社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心等機(jī)構(gòu)盡量集中布局，特別是對于數(shù)字治理所需的特殊空間需求予以預(yù)留，為街道辦事處的集中辦公和統(tǒng)一指揮創(chuàng)造條件。

另外一方面，對于中心城區(qū)一些由于辦公空間分散或不足而提出駐地遷移的街道辦事處，應(yīng)按照《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定，在做好風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告、專家論證報(bào)告、社會(huì)公眾意見征詢等工作基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)街道辦事處駐地的遷移。

6.數(shù)字化治理趨勢下探索超大城市城區(qū)“市直管街區(qū)”的“一級政府、三級管理”扁平化體制

在城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型到位后，超大城市中心城區(qū)可逐步探索“市直管街區(qū)”的“一級政府、三級管理”。

7.都市圈視域下探索超大城市郊區(qū)新城設(shè)置更為獨(dú)立型的建制

優(yōu)化超大城市郊區(qū)新城新區(qū)的建制設(shè)置，可以借鑒世界其他超大城市都市圈新城區(qū)劃設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)。從紐約市、倫敦市、巴黎市、東京都、柏林城市州等城市的中心城區(qū)/郊區(qū)新城來看，存在這樣幾個(gè)規(guī)律：

一是在行政建制方面，“市轄區(qū)”建制大多只設(shè)立在中心城區(qū)，且僅在1000平方公里左右的連續(xù)建成區(qū)內(nèi)設(shè)置。外圍則采取不同于中心城區(qū)“市轄區(qū)”建制的其他建制名稱。

二是在治理權(quán)限方面，中心城區(qū)“市轄區(qū)”權(quán)能較少，而郊區(qū)或新城不僅建制名稱不同，且權(quán)能較大獨(dú)立性較強(qiáng)。

三是在操作路徑方面，往往是通過立法等方式來規(guī)范穩(wěn)定“新城”建制的權(quán)限。

因此，建議各超大城市可圍繞新城新區(qū)發(fā)展權(quán)利，制定相關(guān)政策或者是新城發(fā)展條例；科學(xué)設(shè)置中心城區(qū)與新城區(qū)域的生態(tài)廊道界線，規(guī)避中心城區(qū)繼續(xù)“攤大餅”；在“區(qū)”“縣”基礎(chǔ)上創(chuàng)新直轄市次級政區(qū)更多建制類型，因地制宜推動(dòng)新城發(fā)力等。

（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副研究員，中國城市治理研究院院長助理）