（本文作者陸銘、中國金融四十人論壇，陸銘為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授）

 

2024年春運(yùn)，規(guī)模龐大的跨區(qū)域人員流動量展現(xiàn)了“流動中國”的活力。據(jù)交通部預(yù)計(jì)，今年為期40天春運(yùn)期間（1月26日-3月5日），全國跨區(qū)域人員流動量將達(dá)九十億人次。

然而，近年來，中國勞動力跨省流動的傾向有所下降。據(jù)2000—2020年人口普查和兩次1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000、2005、2010年勞動力跨省流動的比例分別為76%、79%、75%，但2015年這個比例降至52%，2020年進(jìn)一步下降至33%。另外，國家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2009年跨省務(wù)工的農(nóng)民工為7441萬人，占比為51.2%；之后占比一直下降，到2021年跨省農(nóng)民工比例僅為41.5%。這些數(shù)據(jù)說明勞動力跨省流動比例呈減少趨勢。

諸多人認(rèn)為勞動力跨省流動減少是長期趨勢，而且是一件好事，這樣可以避免過多的跨省流動導(dǎo)致大量人口從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于人口流出地的發(fā)展。對此觀點(diǎn)需要謹(jǐn)慎對待，否則容易形成對于中國勞動力流動趨勢的誤判，延緩相關(guān)體制的改革。

大量研究顯示，勞動力流動會促進(jìn)地區(qū)間人均收入均等化。而如果勞動力跨省不流動或流動減少，那么未來地區(qū)間收入差距進(jìn)一步縮小的機(jī)制將受到阻礙。而這對個體來說是福利損失，對整個國家來說是勞動力資源未得到充分的利用。

勞動力跨省流動下降是短期現(xiàn)象

與全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)相比，中國長期存在地區(qū)間的市場分割問題，其中，省界的“邊界效應(yīng)”是市場分割的主要體現(xiàn)。我們的研究證實(shí)，省界分割會顯著降低城市間的移民規(guī)模，而且其效應(yīng)有增強(qiáng)的趨勢，因此，勞動力跨省流動傾向的弱化，實(shí)際上是省界的“邊界效應(yīng)”強(qiáng)化的結(jié)果。那么，如何看待省界的“邊界效應(yīng)”增強(qiáng)的趨勢呢？

首先，勞動力更傾向于省內(nèi)流動是因?yàn)槭?nèi)一體化先于省間一體化，而不是真的省間流動的吸引力下降了。2018年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要“加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推進(jìn)各地區(qū)各部門平臺規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和互聯(lián)互通，推動政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級協(xié)同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦。”

這一系列改革加速了省內(nèi)一體化進(jìn)程，但是跨省一體化進(jìn)程則相對滯后。以養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌為例，研究證實(shí)，如果流動人口流出地省份實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，則會顯著降低該省流動人口跨省遷移的傾向。

其次，城市落戶門檻會強(qiáng)化省界的分割效應(yīng)。由于歷史遺留原因，城鄉(xiāng)二元分割的體制阻礙勞動力生產(chǎn)要素在部門間、地域間和所有制之間流動。直到今天，戶籍身份仍然與公共服務(wù)享受權(quán)利掛鉤，戶籍制度仍然是跨省移民與省內(nèi)移民要面臨的共同制度約束，相比之下，跨省移民面臨的戶籍制度障礙更強(qiáng)，因而城市落戶門檻會強(qiáng)化省界壁壘對人口流動的阻礙作用。尤其是當(dāng)一些沿海大城市控制人口規(guī)模時(shí)，更是會弱化勞動力跨省流動的傾向。

第三，中國已經(jīng)進(jìn)入到服務(wù)業(yè)占比超過制造業(yè)的時(shí)期，服務(wù)業(yè)需要供需雙方語言和文化的溝通，但是勞動力跨省流動會面臨更大的語言和文化差異。我們在研究中證實(shí)，如果流動人口流入地的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比越高，越會強(qiáng)化方言差異對人口流動的阻礙作用。

第四，從長遠(yuǎn)來看，制度上影響統(tǒng)一大市場的問題終將得到解決，但是隨著服務(wù)業(yè)比重持續(xù)提高，跨省的方言和文化差異可能仍會阻礙勞動力市場全國一體化，而這本身又需要通過勞動力流動來克服。

除了上述制度和文化因素之外，一些短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)因素也可能導(dǎo)致勞動力跨省流動傾向弱化。

一方面，近年來，沿海地區(qū)（特別是大城市）經(jīng)濟(jì)增長動力有所減弱。廣東、山東、江蘇、浙江、上海為代表的東南沿海GDP占全國比重將近40%，但2019年增速開始放緩。疊加三年疫情的沖擊，一些城市的服務(wù)業(yè)受到了明顯的影響，更不利于人口流入。以北京、上海、廣州為例，這幾個城市常住人口中超過35%是非本地戶籍人員，其中許多人流動性強(qiáng)，收入不高，且大多數(shù)人曾工作于受疫情沖擊較大的服務(wù)業(yè)行業(yè)。

另一方面，內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)村各種產(chǎn)業(yè)和稅收優(yōu)惠政策對留住人、吸引人以及增加回流人員均起到了一定作用。例如2000年開始的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2004年中部崛起計(jì)劃，政策逐步傾向于鼓勵中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，更好激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力、優(yōu)化農(nóng)村外部發(fā)展環(huán)境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。2021年初國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄（2020年本）》，對西部地區(qū)鼓勵類企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。這些政策確實(shí)起到了一定的“留人”效果。

以上兩方面對勞動力跨省流動的障礙是短期的。但是，從長期看，只要現(xiàn)代化進(jìn)程中沿海大城市存在創(chuàng)造就業(yè)的集聚效應(yīng)，以及省間仍然存在巨大的收入差距，那么，人口還將向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域和城市群（尤其是大城市）持續(xù)流入。

暢通全國統(tǒng)一勞動力市場的堵點(diǎn)

當(dāng)前，中國正在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，而暢通勞動力市場的堵點(diǎn)尤其重要。因此，不能對跨省勞動力流動趨弱的現(xiàn)象誤判為長期趨勢，否則可能會在思想和行動上不利于進(jìn)一步推進(jìn)全國統(tǒng)一勞動力市場的建設(shè)。為此我們提出如下政策建議，以適應(yīng)跨省流動的勞動力的龐大存量和未來增量：

一是構(gòu)建全國社會保障一體化體系。隨著戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)勞動力在哪里就業(yè)、居住和納稅，就在哪里平等享受公共服務(wù)和社會保障，這是統(tǒng)一國家內(nèi)部勞動力市場一體化的最終目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告提出“健全覆蓋全面、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系；完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；加快完善全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺”。這將進(jìn)一步促進(jìn)勞動力跨地區(qū)流動，讓全民共享改革發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二是持續(xù)深化流入地戶籍制度改革。當(dāng)前，戶籍制度改革的方向是，中小城市逐漸取消落戶限制，但大城市（特別是超大城市）仍存在較高的落戶門檻。大城市恰恰是流動人口主要的遷入地，也是服務(wù)業(yè)占比更高的地方。大城市政府要切實(shí)貫徹落實(shí)中央關(guān)于調(diào)整完善積分落戶政策的精神，構(gòu)建以居住年限和社保繳納為主的積分落戶條件，增加每年積分落戶的名額，讓長期在城市生活和工作、對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的外來移民能夠獲得平等的城市居民身份和待遇。

三是增加人口流入地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，促進(jìn)移民融入。當(dāng)前，人口流入地城市存在外來人口多和公共服務(wù)短缺的矛盾，政府應(yīng)加大基本公共服務(wù)特別是中小學(xué)教育投入，構(gòu)建基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤的機(jī)制，讓本地戶籍人口和外來常住人口及其子女平等地提供教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)，將廉租房和公租房逐步覆蓋到外來常住人口。

尤其重要的是，城市政府需要通過增加教育投入，逐步緩解留守兒童問題，創(chuàng)造條件讓更多的農(nóng)村孩子跟隨父母進(jìn)城，并在流入地接受教育。在這個問題上，大城市政府需要更大的勇氣和擔(dān)當(dāng)起到示范作用。

四是加快農(nóng)村宅基地制度改革。在快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)?？绲貐^(qū)流動的過程中，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口大幅度減少但宅基地面積增加的局面。從2000年到2022年，我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至4.91億人，減少了將近40%，而宅基地閑置程度可能遠(yuǎn)超18.1%。

當(dāng)前的宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求和鄉(xiāng)村振興的需要，加快土地流轉(zhuǎn)和宅基地改革勢在必行：

首先，加快推廣宅基地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)、法律兜底”，允許各地分類規(guī)劃，以多種方式盤活閑置的宅基地。

其次，鼓勵不同地區(qū)分類規(guī)劃。結(jié)合村莊的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化等特征，統(tǒng)籌農(nóng)戶意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對不同地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行分類規(guī)劃。

第三，對于人口流失嚴(yán)重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，允許復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充耕地指標(biāo)。加快建立全國統(tǒng)一的交易市場，允許農(nóng)民直接通過該市場將補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行跨省交易，并有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該指標(biāo)可由指標(biāo)緊缺的地區(qū)購買，收益在扣除交易費(fèi)用后由指標(biāo)轉(zhuǎn)出地的縣級政府和農(nóng)民按照法定比例分配。

明確村集體在宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中的主體性作用，具體規(guī)則由村民通過民主協(xié)商的方法確認(rèn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)民資格權(quán)，放活使用權(quán)。對宅基地租賃，應(yīng)允許農(nóng)戶自主決定租約期限，并加強(qiáng)對租約的法律保護(hù)，確保使用權(quán)穩(wěn)定。

 

（本文作者陸銘、中國金融四十人論壇，陸銘為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授）

本文僅代表作者觀點(diǎn)。