（本文作者鐘正生，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)和中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事，中國(guó)金融四十人論壇特邀研究員）

 

2024年3月5日，李強(qiáng)總理在全國(guó)兩會(huì)上做政府工作報(bào)告，回顧2023年工作，提出對(duì)2024年政府工作的建議。我們從GDP增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑、財(cái)政政策的適度加力、貨幣政策的發(fā)力節(jié)奏、穩(wěn)就業(yè)面臨的重點(diǎn)挑戰(zhàn)、新質(zhì)生產(chǎn)力首位五個(gè)維度出發(fā)，提出我們對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作部署和宏觀政策走向的理解與判斷。

一

目標(biāo)5%左右，并非易事

2024年實(shí)際GDP增速目標(biāo)繼續(xù)設(shè)置在5%左右，與市場(chǎng)此前預(yù)期基本一致。2023年，中國(guó)實(shí)際GDP錄得5.2%的增長(zhǎng)，較好實(shí)現(xiàn)全年預(yù)期目標(biāo)。2024年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)繼續(xù)設(shè)置在“5％左右”，“考慮了促進(jìn)就業(yè)增收、防范化解風(fēng)險(xiǎn)等需要，并與‘十四五’規(guī)劃和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)相銜接，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和支撐條件”。習(xí)近平總書(shū)記在2020年曾指出，“到2035年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量或人均收入翻一番，是完全有可能的”。這隱含著2024-2035年我國(guó)GDP年均增速達(dá)到4.54%的要求。政府工作報(bào)告將2024年GDP增速目標(biāo)設(shè)在5%左右，有助于加緊步伐，打提前量，盡快向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)靠攏。

政府工作報(bào)告指出，“實(shí)現(xiàn)今年預(yù)期目標(biāo)并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力”。這或意味著，2024年實(shí)際GDP增速落在5.0%以“左”的可能性略大。一方面，基數(shù)抬升的影響不容小覷。2023年中國(guó)實(shí)際GDP錄得5.2%的增長(zhǎng)，一定程度上受2022年低基數(shù)的推升，2022至2023年中國(guó)實(shí)際GDP的兩年復(fù)合增速只有4.1%。另一方面，投資內(nèi)生動(dòng)能面臨回落壓力。房地產(chǎn)民間投資恢復(fù)動(dòng)能不足，制造業(yè)投資在產(chǎn)能過(guò)剩背景下難以“高歌猛進(jìn)”，地方政府債務(wù)繼續(xù)承壓，可能制約其提供配套資金的能力，繼而限制基建投資的上行彈性。除了財(cái)政和貨幣政策的積極發(fā)力，今年政府工作報(bào)告在穩(wěn)增長(zhǎng)方面還提出了以下舉措。

1、著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，更好統(tǒng)籌消費(fèi)和投資。

我們認(rèn)為，消費(fèi)和投資的最佳結(jié)合點(diǎn)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)消費(fèi)和新興服務(wù)業(yè)投資有望成為2024年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)幽堋?/p>

一方面，服務(wù)消費(fèi)潛能有待釋放。年初以來(lái)，我國(guó)服務(wù)消費(fèi)表現(xiàn)亮眼，體現(xiàn)在吃住消費(fèi)、景區(qū)旅游、交通運(yùn)輸、信息消費(fèi)以及文體娛樂(lè)各個(gè)層面，從1-2月服務(wù)業(yè)商務(wù)活動(dòng)指數(shù)的亮眼表現(xiàn)可見(jiàn)一斑；春節(jié)期間，國(guó)家稅務(wù)總局增值稅發(fā)票口徑服務(wù)消費(fèi)增速高達(dá)52%，相比2019年的年均復(fù)合增速也有11.2%?？紤]到海外疫后服務(wù)消費(fèi)復(fù)蘇之路能夠達(dá)到8個(gè)季度以上，2014-2019年中國(guó)服務(wù)性消費(fèi)在居民消費(fèi)中的占比逐年提升，且轉(zhuǎn)型視角下海外經(jīng)濟(jì)體中等收入階段（人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元）服務(wù)消費(fèi)占比往往加速上升，2024年中國(guó)居民服務(wù)消費(fèi)具備進(jìn)一步復(fù)蘇的基礎(chǔ)。

另一方面，新興服務(wù)領(lǐng)域投資較快擴(kuò)張，“反哺”服務(wù)消費(fèi)。我們測(cè)算，2023年新興服務(wù)業(yè)投資在固定資產(chǎn)投資中的占比18%，已成為制造業(yè)、基建和房地產(chǎn)三大板塊之外，固定資產(chǎn)投資中的“第四極”。2019年至2023年，科研技術(shù)服務(wù)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、信息傳輸和軟件技術(shù)服務(wù)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)工作、文化體育和娛樂(lè)業(yè)等固定資產(chǎn)投資的復(fù)合增速分別為14.8%、11.7%、9.4%、9.9%、14.1%和4.4%。新興服務(wù)業(yè)設(shè)施的完善，既有助于釋放和滿足消費(fèi)者多元化、多樣化、多層次的需求，也能夠改善教育、醫(yī)療等公共資源緊張的現(xiàn)狀，減緩居民消費(fèi)的后顧之憂。

2、積極擴(kuò)大有效投資。

除卻財(cái)政主導(dǎo)的基建投資，制造業(yè)投資的“穩(wěn)”也被關(guān)注。政府工作報(bào)告指出，“推動(dòng)各類生產(chǎn)設(shè)備、服務(wù)設(shè)備更新和技術(shù)改造”，延續(xù)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第四次會(huì)議“推動(dòng)新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新”的精神。2021-2023年，我國(guó)制造業(yè)投資增速分別達(dá)13.5%、9.1%和6.5%，連續(xù)三年高于2017-2019年的5.8%的年均復(fù)合增速，成為國(guó)內(nèi)需求的重要推動(dòng)力量。時(shí)至今日，前期投資增速較快的光伏、儲(chǔ)能等新興行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)有所顯現(xiàn)，制造業(yè)投資亟需尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在此背景下，推動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)加快設(shè)備更新和技術(shù)改造，有助于制造業(yè)投資增速穩(wěn)定在合理水平。

3、推動(dòng)外貿(mào)質(zhì)升量穩(wěn)。

首先，得益于全球制造業(yè)和商品貿(mào)易復(fù)蘇，中國(guó)出口修復(fù)和增長(zhǎng)的大方向較為確定。年初以來(lái)，海外需求已有回溫跡象：摩根大通全球制造業(yè)PMI在1月觸及50，此前已連續(xù)16個(gè)月處榮枯線以下。1-2月美國(guó)制造業(yè)PMI持續(xù)回升，均處榮枯線以上。1-2月韓國(guó)、越南出口累計(jì)同比分別增長(zhǎng)11.2%、19.2%。從高頻數(shù)據(jù)看，年初至3月3日，我國(guó)港口累計(jì)完成的集裝箱吞吐量、貨物吞吐量分別增長(zhǎng)8.8%、3.2%，維持韌性。

其次，一到兩年維度上，不必過(guò)憂全球產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整的影響。從IMF數(shù)據(jù)看，2023年以來(lái)，中國(guó)出口在全球中的份額保持相對(duì)穩(wěn)定，得益于“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)多年經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)鏈間接帶動(dòng)、及出口“繞道”的影響。我們預(yù)計(jì)，2024年以美元計(jì)價(jià)的中國(guó)出口增速有望達(dá)4%以上。

最后，面對(duì)全球外貿(mào)變局，深化多雙邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，做好WTO的“備份”，將有助于穩(wěn)定外貿(mào)基本盤(pán)。政府工作報(bào)告指出，“推動(dòng)落實(shí)已生效自貿(mào)協(xié)定，與更多國(guó)家和地區(qū)商簽高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定”。據(jù)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，在截至去年10月底的12個(gè)月里，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已包括28個(gè)國(guó)家和地區(qū)，涵蓋的商品出口約占中國(guó)向全球出口的38%。

4、房地產(chǎn)政策延續(xù)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署，保留“一視同仁”、“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”等說(shuō)法。

年初以來(lái)，房地產(chǎn)政策支持力度繼續(xù)增強(qiáng)。2月20日，央行推動(dòng)5年期LPR報(bào)價(jià)調(diào)降25bp，助力居民購(gòu)房需求的釋放。1月末，住建部推出城中村改造專項(xiàng)借款項(xiàng)目白名單。據(jù)我們不完全統(tǒng)計(jì)，截至2月21日，各地公布的政策性銀行累計(jì)授信規(guī)模已超1萬(wàn)億元，已落地規(guī)模超過(guò)880億元。

假設(shè)城中村改造專項(xiàng)借款撬動(dòng)1.3倍總投資，項(xiàng)目在2024年落地6到7成，測(cè)算城中村專項(xiàng)借款對(duì)2024年房地產(chǎn)投資的拉動(dòng)可達(dá)8000-9000億元，提振房地產(chǎn)投資增速7-8個(gè)百分點(diǎn)，將有助于對(duì)沖房地產(chǎn)民間投資的回落壓力。房地產(chǎn)領(lǐng)域的“穩(wěn)”，對(duì)于今年中國(guó)經(jīng)濟(jì)完成增長(zhǎng)目標(biāo)將發(fā)揮重要作用。

綜合內(nèi)外部機(jī)遇，我們對(duì)2024年增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)葆有信心。我們預(yù)計(jì)，2024年中國(guó)經(jīng)濟(jì)將在“東風(fēng)化雨”中延續(xù)復(fù)蘇，全年實(shí)際GDP增速有望達(dá)到4.8%。節(jié)奏上，2024年GDP增速的運(yùn)行或呈“N型”：一季度是全年的低點(diǎn)，運(yùn)行于4.5%左右；二季度達(dá)到全年高點(diǎn)，運(yùn)行于5.2%附近；三四季度增速趨穩(wěn)，在4.7%-4.8%附近窄幅波動(dòng)。

二

赤字率3%，實(shí)則積極

2024年，財(cái)政赤字率擬按3%進(jìn)行安排，表面上與2023年兩會(huì)公布的赤字率持平，實(shí)則更加積極。綜合已發(fā)行的1萬(wàn)億特別國(guó)債（其中5000億元結(jié)轉(zhuǎn)到2024年使用）、擬安排2024年新發(fā)行1萬(wàn)億超長(zhǎng)期特別國(guó)債和3.9萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債，2024年可動(dòng)用的兩本賬廣義赤字約9.46萬(wàn)億，較2023年全年可動(dòng)用規(guī)模提高1.28萬(wàn)億，體現(xiàn)出“積極財(cái)政政策要適度加力和提質(zhì)增效”的內(nèi)在要求。

我們從以下幾個(gè)角度理解今年兩會(huì)的財(cái)政政策安排：

第一，3%的赤字率持平于去年，但對(duì)應(yīng)赤字規(guī)模為4.06萬(wàn)億，較去年兩會(huì)安排增加1800億元。這主要基于赤字率分母端的變化，即名義GDP的增長(zhǎng)。2023年四季度，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審批通過(guò)，財(cái)政部增發(fā)了1萬(wàn)億特別國(guó)債，其中有5000億元結(jié)轉(zhuǎn)到2024年使用，分配給2023年與2024年資金規(guī)模持平?？紤]到特別國(guó)債項(xiàng)目第一批名單在2023年12月中旬下發(fā)，若以實(shí)物工作量的形成節(jié)點(diǎn)計(jì)，2024年特別國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)還將強(qiáng)于2023年。

第二，新增專項(xiàng)債規(guī)模3.9萬(wàn)億，較去年增加1000億元。開(kāi)年專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢，曾引發(fā)市場(chǎng)對(duì)“新增專項(xiàng)債規(guī)模會(huì)否低于去年”的猜想。從政府工作報(bào)告看，2024年新增3.9萬(wàn)億地方專項(xiàng)債發(fā)行額度，調(diào)增1000億元，略超市場(chǎng)預(yù)期。

專項(xiàng)債新增額度提高，可能原因有二：一是，鑒于房地產(chǎn)民間投資偏弱的現(xiàn)狀，2024年穩(wěn)增長(zhǎng)需繼續(xù)發(fā)揮基建投資的關(guān)鍵作用，通過(guò)專項(xiàng)債支撐基建投資。二是，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域擴(kuò)容。去年以來(lái)，專項(xiàng)債逐步擴(kuò)大至新型城鎮(zhèn)化、城中村改造等諸多領(lǐng)域。今年政府工作報(bào)告指出，“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍”。投向領(lǐng)域逐步增多，專項(xiàng)債規(guī)模也有必要適度擴(kuò)張。

年初新增專項(xiàng)債規(guī)模同比減少，受到財(cái)政發(fā)力意愿、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及去年基數(shù)偏高的影響。財(cái)政部往往根據(jù)穩(wěn)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏。2023年一季度是疫情防控優(yōu)化初期，穩(wěn)增長(zhǎng)訴求較強(qiáng)，且前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足，因而專項(xiàng)債發(fā)行和使用節(jié)奏偏快，形成了較高的基數(shù)。2023年四季度，財(cái)政部增發(fā)1萬(wàn)億元特別國(guó)債，一定程度上消耗了前期的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，政策也可間歇，觀察落地效果。

我們預(yù)計(jì)，二季度財(cái)政穩(wěn)增長(zhǎng)的同比支持力度將明顯加大。一方面，“續(xù)力”支持重大項(xiàng)目建設(shè)訴求逐步提升，2024年二季度新增專項(xiàng)債發(fā)行有望提速；另一方面，因剩余批次地方債額度下發(fā)時(shí)點(diǎn)偏晚，2023年二季度曾是專項(xiàng)債發(fā)行“空窗期”。

第三，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，向“公共預(yù)算”外的超長(zhǎng)期特別國(guó)債項(xiàng)目?jī)A斜。根據(jù)政府工作報(bào)告安排， 2024年全國(guó)一般公共預(yù)算支出規(guī)模為28.5萬(wàn)億，相較2023年的實(shí)際支出規(guī)模增長(zhǎng)4.0%，增速低于2022年的5.8%和2023年的5.4%，也低于實(shí)際GDP的增速目標(biāo)。這符合“嚴(yán)控一般性支出”的要求。政府工作報(bào)告還指出，“要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”，并安排2024年先發(fā)行1萬(wàn)億超長(zhǎng)期特別國(guó)債。

第四，減稅降費(fèi)強(qiáng)調(diào)落實(shí)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，新出臺(tái)大規(guī)模政策的概率較低。2024年政府工作報(bào)告指出“落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展”。對(duì)比近年的政府工作報(bào)告：2022年為“實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策”，全年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2萬(wàn)億；2023年為“完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策”，全年新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)超2.2萬(wàn)億。

第五，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前財(cái)政工作的重點(diǎn)。政府工作報(bào)告中提及，“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)落實(shí)一攬子化債方案”。回顧2023年，全國(guó)累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券約1.39萬(wàn)億。截至2023年12月，地方政府一般債和專項(xiàng)債的限額結(jié)存約1.43萬(wàn)億。從城投債到期規(guī)?？?，2024年到期與回售規(guī)模或?qū)⒊^(guò)6萬(wàn)億，地方政府隱性債務(wù)的償還壓力可能進(jìn)一步加大。我們預(yù)計(jì)，2024年特殊再融債券發(fā)行規(guī)?；蚪咏?.4萬(wàn)億。

三

貨幣寬松，把握節(jié)奏

在貨幣政策方面，本次政府工作報(bào)告延續(xù)去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的說(shuō)法。當(dāng)前看，市場(chǎng)對(duì)于2024年貨幣政策寬松的方向已經(jīng)形成共識(shí)，節(jié)奏把握成為關(guān)鍵。

價(jià)格走勢(shì)或?qū)⒊蔀榕袛?024年貨幣政策發(fā)力節(jié)奏的重要“題眼”。2023年，我國(guó)物價(jià)低位運(yùn)行，全年CPI上漲0.2％，PPI下跌3%，GDP平減指數(shù)為-0.54%，相比于歷史中樞明顯偏低。2024年1月，我國(guó)CPI同比增速為-0.8%，較上月回落0.5個(gè)百分點(diǎn)，或是觸發(fā)2月20日LPR報(bào)價(jià)調(diào)降的因素之一。這主要是因?yàn)?，物價(jià)運(yùn)行直接影響實(shí)際利率，對(duì)于貨幣政策決策有著重要意義。盡管2023年四季度一般貸款、個(gè)人按揭貸款名義利率均降至歷史低位，但經(jīng)通脹調(diào)整的實(shí)際利率水平仍然較高。2024年1月CPI同比增速為-0.8%，意味著4.35%的一般貸款名義利率將對(duì)應(yīng)5.15%的實(shí)際利率，或已超出當(dāng)前中國(guó)潛在GDP增速，不利于內(nèi)生融資需求的充分釋放。

如何把握宏觀決策中的“合理物價(jià)水平”？財(cái)政赤字率與新增赤字規(guī)模安排，暗含了對(duì)名義GDP增速目標(biāo)的假設(shè)。不過(guò)，以此推導(dǎo)的名義GDP對(duì)于赤字率的小數(shù)點(diǎn)變化較為敏感。例如，3.0%的赤字率目標(biāo)，既能夠?qū)?yīng)3.049%的“四舍”值，又能夠?qū)?yīng)2.95%的“五入”值。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合2024年4.06萬(wàn)億的新增赤字規(guī)模，以及2023年的名義GDP規(guī)模，推算可得2024年名義GDP增速目標(biāo)的下限在5.6%附近，剔除5%的實(shí)際GDP增速目標(biāo)，對(duì)應(yīng)GDP平減指數(shù)的目標(biāo)下限應(yīng)在0.6%附近。展望2024年，若一段時(shí)間內(nèi)，物價(jià)實(shí)際表現(xiàn)明顯弱于預(yù)期目標(biāo)，或可期待增量貨幣政策的出臺(tái)。

判斷2024年貨幣政策發(fā)力節(jié)奏的另一個(gè)“題眼”在于外部環(huán)境。春節(jié)期間，美國(guó)公布的1月CPI、核心CPI、PPI表現(xiàn)均強(qiáng)于預(yù)期，美聯(lián)儲(chǔ)降息預(yù)期明顯調(diào)整。為維持人民幣匯率的相對(duì)穩(wěn)定，節(jié)后第一天的2月18日，央行并未調(diào)整MLF政策利率，僅在2月20日推動(dòng)5年期LPR報(bào)價(jià)下調(diào)。往后看，美聯(lián)儲(chǔ)仍有望于二季度開(kāi)啟降息，美債利率和美元指數(shù)或已基本處于全年頂部，均有助于人民幣匯率趨穩(wěn)，有助于打開(kāi)貨幣政策總量支持的潛在空間。

四

“穩(wěn)就業(yè)”下限約束更強(qiáng)

回顧2023年，城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo)較好實(shí)現(xiàn)。全年實(shí)際完成城鎮(zhèn)新增就業(yè)1244萬(wàn)人，高于1200萬(wàn)人的目標(biāo)；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率較上年回落 0.4個(gè)百分點(diǎn)至5.2%，低于5.5%左右的預(yù)期目標(biāo)。一方面，疫情防控優(yōu)化調(diào)整后，接觸性、聚集性服務(wù)業(yè)較快反彈，對(duì)外出農(nóng)民工就業(yè)形成較強(qiáng)帶動(dòng)。2023年全年，外來(lái)農(nóng)業(yè)戶籍人口調(diào)查失業(yè)率均值僅4.9%，同比回落0.7個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，穩(wěn)就業(yè)政策的支持力度較2022年進(jìn)一步提升。據(jù)人社部新聞發(fā)布會(huì)，2023年就業(yè)補(bǔ)助資金支出超過(guò)1000億元，與2022年1074億元的規(guī)?；鞠喈?dāng)，連續(xù)兩年突破千億。同時(shí)，2023年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金等各類失業(yè)保險(xiǎn)待遇976億元，同比增長(zhǎng)10%；年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為352萬(wàn)，同比增長(zhǎng)18.7%。

2024年政府工作報(bào)告就業(yè)目標(biāo)的設(shè)置略高于去年。其中，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)繼續(xù)設(shè)定在“5.5%左右”，但城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)設(shè)定為1200萬(wàn)人“以上”，不同于去年的1200萬(wàn)人“左右”，體現(xiàn)做好就業(yè)工作決心和政策導(dǎo)向。其中，青年人群仍然是穩(wěn)就業(yè)工作的重點(diǎn)挑戰(zhàn)所在。2024年1月，我國(guó)16-24歲(不含在校生)人口失業(yè)率達(dá)14.6%，明顯高于同期5.2%的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2024屆高校畢業(yè)生將達(dá)到1179萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)的98.3%，這或是穩(wěn)就業(yè)政策下限約束增強(qiáng)的原因所在。

為了實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，特別是保障年輕人、高校畢業(yè)生的就業(yè)，政府工作報(bào)告重點(diǎn)部署三個(gè)方面政策舉措：一是，加大政策支持力度。要求今年加強(qiáng)財(cái)政、金融等政策對(duì)就業(yè)的支持力度，包括失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還、穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項(xiàng)貸款、就業(yè)社保補(bǔ)貼等。二是，加大重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)和重點(diǎn)群體的支持。要求加強(qiáng)對(duì)就業(yè)容量大的行業(yè)企業(yè)的支持，加大對(duì)高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體幫扶。三是，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，尤其要適應(yīng)先進(jìn)制造、現(xiàn)代服務(wù)、養(yǎng)老照護(hù)等領(lǐng)域人才需求。當(dāng)然，最根本的途徑還是通過(guò)穩(wěn)市場(chǎng)主體來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、在穩(wěn)增長(zhǎng)中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)。

五

“新質(zhì)生產(chǎn)力”置于首位

產(chǎn)業(yè)政策方面，在2024年政府工作任務(wù)安排中，報(bào)告將“大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”置于首位，以“大力推進(jìn)”替換“加快推進(jìn)”，具體提出“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級(jí)”、“積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)”和“深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”三大抓手?？梢?jiàn)，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)已成為今年政府工作的重中之重。

“新質(zhì)生產(chǎn)力”發(fā)展是兼顧短期和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的理想之路。“新質(zhì)生產(chǎn)力”概念的提出，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了提升全要素生產(chǎn)率與潛在增長(zhǎng)能力的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。短期來(lái)看，提升潛在增長(zhǎng)率水平能夠提振市場(chǎng)主體對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)景氣的預(yù)期，促進(jìn)產(chǎn)出缺口彌合；中長(zhǎng)期看，提升全要素生產(chǎn)率是我國(guó)在人口、資本等要素存量挑戰(zhàn)下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)的必要條件。據(jù)魏婕等（2023）測(cè)算，樂(lè)觀情形下（考慮技術(shù)能力躍遷），即使面臨勞動(dòng)力、資本等增速下滑趨勢(shì)，全要素生產(chǎn)率的提升或能確保我國(guó)潛在增速水平維持4.5%以上，繼而實(shí)現(xiàn)2035年GDP水平較2020年翻一番的增長(zhǎng)目標(biāo)。

關(guān)注人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新能源汽車等三大領(lǐng)域發(fā)展。據(jù)國(guó)家發(fā)改委等官方表述，“新質(zhì)生產(chǎn)力代表的先進(jìn)生產(chǎn)力演進(jìn)方向，包括技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)而催生的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。”我們認(rèn)為，人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新能源汽車等三大領(lǐng)域發(fā)展與新質(zhì)生產(chǎn)力的演進(jìn)方向較為契合。

人工智能：2023年以來(lái)，全球生成式人工智能應(yīng)用井噴，被視為新一輪科技革命的重要跡象，有望成為“技術(shù)革命性突破”典型案例。2017年國(guó)務(wù)院已頒布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，明確到2030年，人工智能理論、技術(shù)與應(yīng)用總體達(dá)到世界領(lǐng)先水平，成為世界主要人工智能創(chuàng)新中心。未來(lái)，芯片、算力等人工智能的核心領(lǐng)域亟需加快發(fā)展。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)：在今年報(bào)告中，“深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”單獨(dú)成段；“數(shù)字”被提及19次，遠(yuǎn)高于去年的5次。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展有望較為直接地幫助“生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置”：一方面，“數(shù)據(jù)”作為一種新的生產(chǎn)要素，促進(jìn)明智生產(chǎn)與資源配置決策。另一方面，報(bào)告首次提到“數(shù)字變革”，旨在通過(guò)數(shù)字化建設(shè)擴(kuò)大內(nèi)需、培育高質(zhì)量人才、提升治理水平等，最終全方位提升生產(chǎn)要素配置效率。2023年，《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》頒布，國(guó)家數(shù)據(jù)局正式揭牌，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將加速。

新能源汽車：報(bào)告在“積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)”部分，著重提及“智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車”、“新興氫能、新材料等”。“產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)”是新質(zhì)生產(chǎn)力的重要驅(qū)動(dòng)之一，但實(shí)施起來(lái)并不簡(jiǎn)單。我國(guó)“新能源汽車產(chǎn)銷量占全球比重超過(guò)60%”，被視為“現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)取得重要進(jìn)展”。未來(lái)，新能源汽車行業(yè)有望成為產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)的“排頭兵”，全面提升產(chǎn)品性能和質(zhì)量，加快充換電、加氫網(wǎng)絡(luò)、車路協(xié)同等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，順利度過(guò)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型的陣痛期。

在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和方面，今年報(bào)告用“積極穩(wěn)妥”替換“科學(xué)有序”，表述上更加積極。在能耗方面，去年政府工作著力于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，在能耗目標(biāo)上留有彈性，僅提“單位GDP能耗和主要污染物排放量繼續(xù)下降”（此后國(guó)家能源局提出單位GDP能耗降低2%左右的目標(biāo)）。今年報(bào)告重新提出具體目標(biāo)，即“單位GDP能耗降低2.5%左右”。一方面，上述目標(biāo)并不算激進(jìn)。由于2023年單位GDP能耗僅下降0.5%，若2024年實(shí)現(xiàn)2.5%的降幅，兩年平均僅下降約1.5%，降幅低于2015-19年平均的4.0%。另一方面，相對(duì)務(wù)實(shí)的能耗目標(biāo)，或許意味著《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》 中關(guān)于“2025年單位GDP能源消耗比2020年下降13.5%”不會(huì)成為硬性目標(biāo)，“順利實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)”可能是更為核心的標(biāo)準(zhǔn)?？傊A(yù)計(jì)今年政府工作將繼續(xù)平衡好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能耗目標(biāo)，在“穩(wěn)妥”中方可尋求“積極”。

 

（本文作者鐘正生，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)和中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事，中國(guó)金融四十人論壇特邀研究員）

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